Návrh stanoviska k Zelenej knihe EK

INESS Inštitút
ekonomických a spoločenských analýz v tomto dokumente predkladá svoj
návrh znenia stanoviska k Zelenej knihe zverejnenej Európskou komisiou,
v ktorej vyzýva vlády členských krajín na zaujatie postoja v diskusii
o budúcnosti regulácie dôchodkových systémov.

Návrh stanoviska k Zelenej knihe EK

Európska komisia zverejnila Zelenú knihu venovanú dôchodkovej problematike so snahou
rozvinúť diskusiu o potrebe zavedenia nových, či úprav existujúcich
regulácií v tejto oblasti, ktorých cieľom by mali byť primerané, trvalo
udržateľné a bezpečné európske dôchodkové systémy.
V Zelenej knihe predostrela 14 otázok týkajúcich sa budúcej podoby
dôchodkových systémov, ku ktorým by sa mali vyjadriť nielen vlády členských
krajín, ale aj občania, ktorých sa to týka. Termín ukončenia verejného
pripomienkovania bol stanovený na 15.11.2010.

Komisia v tomto dokumente
identifikovala najväčšie výzvy dôchodkového zabezpečenia v členských
krajinách EÚ. Sú nimi ich finančná udržateľnosť a miera náhrady
v prostredí meniacej sa demografickej štruktúry a neistého
hospodárskeho rastu. Viaceré krajiny už reformným procesom prešli, niektoré
viac, niektoré menej úspešne. Tohto predmetu sa tiež dotýkajú predložené otázky
Komisie, ktorá sa okrem iného pýta, či by mali byť posilnené a rozšírené
celoeurópske regulácie s cieľom zabezpečiť udržateľné a primerané
dôchodkové zabezpečenie. Domnievame sa, že nie.

Hoci komisia v Zelenej knihe uvádza, že primárnu zodpovednosť
za dôchodkové systémy majú členské krajiny a dokument neobsahuje konkrétne
návrhy, už samotná formulácia otázok vzbudzuje podozrenie z možného pretavenia
niektorých z otázok do všeobecne platných smerníc, čo by znamenalo
významné obmedzenie možností budúcich úprav dôchodkových systémov. Vyzývame preto Slovenskú vládu, aby
Európskej komisii odpovedala zaujatím jasného postoja, ktorý prispeje
k zabezpečeniu suverenity Slovenska v tejto oblasti. Priestor pre
kompetenciu Európskej komisie v otázkach dôchodkového systému by mal byť podľa
INESS ohraničený tromi cieľmi:

 1. Zjednodušovať cezhraničnú prenositeľnosť
dôchodkových nárokov vyplývajúcu z voľného pohybu ľudského kapitálu.

2.
Vytvárať tlak na členské štáty, aby transparentne a čo najobjektívnejšie
informovali o rizikách, ktorým čelia nielen kapitálové formy sporenia, ale
aj priebežné formy zabezpečenia.

3.
Pripravovať analytické výstupy porovnávajúce jednotlivé systémy na základe
spoločnej metodológie, ktoré by mali slúžiť nielen ako zdroj inšpirácie (best
practice) pre národných tvorcov politík, ale tiež ako zrkadlo, ktoré môžu dobre
informovaní občania nastaviť politikom, ktorí prirodzene prehliadajú dlhodobé
efekty navrhovaných opatrení.
        

Všeobecné
zhodnotenie

Medzi krajinami EÚ panujú v oblasti
dôchodkového zabezpečenia neustále obrovské rozdiely. Rozdielnosť týchto
systémov odráža odlišný spoločenský a kultúrny vývoj, systémy rozličným
spôsobom reflektujú spoluprácu a vzájomnú závislosť generácií v danej
krajine. Na ilustráciu stačí poukázať napríklad na súčasnú odlišnosť
dôchodkového zabezpečenia v Holandsku, kde dôchodky z penzijných
a zamestnaneckých fondov v súčasnosti predstavujú takmer 60% hodnoty
dôchodku, a  a v Grécku, kde
celá dôchodková dávka plynie výhradne z verejného dôchodkového systému, pričom
podiel dôchodku na priemernej mzde je napriek odlišnej ekonomickej
výkonnosti týchto krajín rovnaký. Mnohé krajiny si pritom stále nesplnili
domácu úlohu a nepristúpili k riešeniu problematických priebežných
systémov. Sprísnenie existujúceho regulačného prostredia, či zavedenie novej
spoločnej regulácie stanovujúcej konkrétne požiadavky a limity je
v tak rozličnom prostredí nežiaduce.

Za existencie neistoty budúceho ekonomického rastu, ktorá je
zvlášť dnes evidentná a zároveň nemožnosti predvídať ekonomické vzťahy
v horizonte presahujúcom jednu dekádu, by bolo nanajvýš nezodpovedné
zväzovať krajiny v ich úsilí prispôsobovať systém sociálneho zabezpečenia
ekonomickým možnostiam harmonizujúcou reguláciou. Naopak stav, v ktorom
vznikajú rôzne spôsoby riešenia problémov, vedie na jednej strane ku
generovaniu optimálneho riešenia (konkurencia), ktoré nie je dopredu poznateľné,
na druhej strane je poistením proti vzniku enormných nákladov pri zlyhaní jedného
z postupov.

Každá regulácia nevyhnutne so sebou nesie riziko zlyhania,
nesprávneho nastavenia. Dôchodkové systémy sú behom na dlhé trate a chybné
rozhodnutia pri ich nastavovaní vedú k vysokým nákladom na ich nápravu, či už
finančným, alebo spoločenským, vyplývajúcim zo spomínanej vzájomnej závislosti
generácií. Súčasné generácie si musia byť vedomé zodpovednosti za možné
negatívne dopady regulácie, nakoľko tieto rozhodnutia v rámci  štátom zabezpečovaných dôchodkových systémom
vytvárajú záväzky pre dosiaľ nenarodené generácie, ktoré môžu mať na
primeranosť či spoluúčasť na dôchodkovom zabezpečení iný názor, ako ich
rodičia, či prarodičia, ktorí tieto systémy vytvárajú. Doznievajúca finančná
kríza, ktorej spoločným menovateľom bola okrem iného aj neschopnosť (podľa niektorých
nemožnosť) zabezpečiť efektívnu finančnú reguláciu, ukázala, že náklady chybne
nastavených pravidiel môžu byť rozsiahle.

V neposlednom rade vytváranie harmonizovaných štandardov na
centrálnej úrovni znamená znižovanie miery zodpovednosti lokálnych politikov.
Za akékoľvek zlyhanie  takejto regulácie, nech je ním nastavenie
primeranosti výšky štátom vyplácaného dôchodku, alebo požiadavky na
kapitálovú  primeranosť penzijných
fondov, by nebolo možné vyvodiť jednoznačnú politickú zodpovednosť.  

Okrem rizík, vyplývajúcich z možného pristúpenia
k intenzívnejšej harmonizácii dôchodkových systémov, je potrebné uviesť aj
skutočnosti, ktorým Komisia nevenuje v Zelenej knihe dostatočnú pozornosť,
prípadne ich nesprávne interpretuje.

V Zelenej knihe sa vyhla otázke výpočtu a zverejňovania
skrytého deficitu dôchodkového systému. Práve tento údaj by mal rozšíriť
súčasný spôsob zverejňovania verejného dlhu a odkryť tak nevyváženosť
priebežných systémov zabezpečenia.

Pri čítaní dokumentu možno nadobudnúť pocit, že povinné systémy
individuálneho kapitálového sporenia nie sú dostatočne regulované. Najmä
v prípade Slovenska je pritom opak pravdou. Práve príliš prísna
a opatrná regulácia, snaha eliminovať každé riziko, zabraňuje možnému
vyššiemu zhodnoteniu úspor. Rovnako autori hovoria o probléme
dvojnásobných platieb, to jest potrebe dotovania prvého piliera vplyvom odklonu
časti odvodov do fondov II. piliera. Označenie tohto transferu za problém vedie
k podozreniu, že autori textu podceňujú dlhodobú neudržateľnosť priebežných
pilierov vzhľadom na demografický vývoj. Povinný druhý pilier  , ktorý znižuje budúce záväzky štátnych
pokladníc, je riešením a nie podstatou tohto problému. Nejde teda
o dvojnásobnú platbu, ale o realizáciu nevyhnutných nákladov
dôchodkovej reformy, pričom práve ich financovanie z daňových
a privatizačných príjmov vyjadruje skutočnosť, že ide
o celospoločenské bremeno.

Konkrétne
otázky

Európska komisia vo svojom dokumente vzniesla 14 otázok, na ktoré
očakáva od členských štátov odpovede. Viaceré z týchto otázok majú zásadný
charakter, preto k nim prikladáme navrhované zdôvodnenie odpovedí.

 (1) Ako môže EÚ podporiť úsilie členských
štátov o primeranejšie dôchodkové systémy? Mala by sa EÚ pokúsiť lepšie vymedziť, čo môže predstavovať primeraný
dôchodkový príjem?

Rozdielnosť
v ekonomickej výkonnosti a štruktúre bohatstva krajín je prirodzenou
a pochopiteľnou prekážkou vymedzovania primeranosti dôchodkového príjmu.
Primeraný dôchodkový príjem nie je možné stanoviť bez ohľadu na demografickú štruktúru,
neistota ohľadne budúceho ekonomického rozvoja neumožňuje stanoviť dlhodobo
platné pravidlo primeranosti. Je úlohou a poslaním lokálne zvolených
zákonodarcov nastaviť dôchodkový systém tak, aby reflektoval ekonomické
možnosti danej krajiny ako aj kultúrne predpoklady miery medzi- a vnútro -
generačnej solidarity. Cezhraničné porovnávanie výšky dôchodkov z tohto
pohľadu môže mať len indikatívny význam, a preto nie je potrebné
stanovanie nadnárodne platného parametra primeranosti.

 (2) Je súčasný dôchodkový rámec na úrovni EÚ
dostatočný na to, aby zabezpečil trvalo udržateľné verejné financie?

Zodpovednosť za trvalo udržateľné verejné financie
nesú politici jednotlivých krajín voči svojim občanom, nie predstavitelia
a regulácie EÚ. Skutočné dodržiavanie pravidiel Paktu  stability a
rastu zo strany členských krajín, ale aj sankčných možností komisie by mohlo
byť dostatočným nástrojom na vynucovanie rozpočtovej zodpovednosti. Neschopnosť
zabezpečiť dodržiavania tohto paktu aj v časoch hospodárskeho rastu  zároveň znižuje pravdepodobnosť, že úprava regulácie
dôchodkových systémov by bola účinná. Z týchto dôvodov nepovažujeme
potrebné, aby sa EÚ zameriavala formou stanovovania pravidiel dôchodkových
systémov na tento cieľ.

(3) Ako možno dosiahnuť vyšší skutočný
vek odchodu do dôchodku a ako k tomu môže prispieť zvýšenie veku odchodu do dôchodku? Mali by sa v
dôchodkových systémoch v súvislosti s demografickými zmenami zaviesť mechanizmy
automatického prispôsobovania, aby sa dosiahla rovnováha medzi časom stráveným v
práci a na dôchodku? Akú úlohu by v tomto ohľade mohla zohrávať úroveň EÚ?

Európska komisia v tomto bode predostrela
otázky, ktoré presahujú rámec jej povinností a zodpovednosti. Členské
štáty môžu na tieto otázky odpovedať, avšak ich odpoveď bude ich individuálnym
riešením, z ktorého nie je možné vyvodiť liečivý mix, vhodný pre iné
krajiny. Varovným príkladom je aktuálna situácia vo Francúzsku, kde automatické
prispôsobovanie čelí výraznému nesúhlasu verejnosti, hoci tento inštitút by mohol
byť v iných krajinách verejnosťou akceptovateľný.

Otázka vhodného veku odchodu do dôchodku by mala
ostať predmetom rozhodnutia členských krajín. Úloha EÚ by mala byť v oblasti
stanovovania základných parametrov dôchodkových systémov obmedzená na
monitoring stavu legislatívy, prípadne podporná analytická činnosti
v oblasti kvantifikácie prognóz vývoja.

 (8)
Je potrebné preskúmať právne predpisy EÚ s cieľom zabezpečiť konzistentnú reguláciu kapitalizačných (t. j. krytých aktívami fondu)
dôchodkových systémov a produktov a dohľad nad nimi? Ak áno, ktoré prvky?

Finančná kríza poukázala na skutočnosť, že možnosti
a schopnosti regulátora predchádzať vysokým stratám, sú obmedzené. Každá
snaha o jednotnú reguláciu by bola hazardovaním s úsporami občanov
všetkých členských krajín naraz, jediná chyba v regulácii by mohla
automaticky znamenať katastrofálne straty. Posilňovanie regulácií v tejto oblasti
preto neodporúčame, variabilita a konkurencia prístupov zníži riziko plošného
presadenia „zlého riešenia“ a zvyšuje šancu na nájdenie riešenia blízkeho
optimu.

(9) Ako by európska regulácia
alebo kódex osvedčených postupov mohli pomôcť členským štátom dosiahnuť lepšiu rovnováhu medzi rizikami, bezpečnosťou a
dostupnosťou pre sporiteľov na dôchodok a poskytovateľov dôchodkov?

Vytváranie kódexu osvedčených postupov,
s dôsledným zverejňovaním pozitívnych a negatívnych dopadov by mohlo
prispieť ku kvalitnejšej diskusii o národnej regulácii bezpečnosti
a dostupnosti dôchodkov.

(10) Ako by mal vyzerať rovnocenný režim solventnosti pre
dôchodkové fondy?

Režim solventnosti dôchodkových fondov nie je pre slovenský
dôchodkový systém kľúčovou otázkou, nakoľko hodnota úspor nie je závislá od
prevádzkového hospodárenia samotného správcu fondu. Táto otázka však úzko
súvisí s požiadavkou záruk výplaty dôchodkových dávok. Ide o zvlášť
citlivú tému, pretože nastavenie príliš vysokých záruk vedie k zmene
investičného správania správcov fondov, ako ukázala nedávna zmena slovenskej
legislatívy vedúca k výpredaju všetkých rizikových titulov.

(13) Mala by EÚ vyvinúť spoločný
prístup pre predvolené možnosti týkajúce sa rozhodovania o účasti a investícii?

Zjednotenie predvolených možností pri investovaní
môže vytvoriť priestor na cezhraničnú účasť v penzijných plánoch pri
kapitálovom investovaní. Dôležitejšie ako vytvorenie predvolenej možnosti
investície by bolo zavedenie povinnosti zverejňovania povinného minima
porovnateľných informácií.

 (14)
Mal by sa posilniť rámec koordinácie na úrovni EÚ? Ak áno, ktoré prvky je
potrebné posilniť s cieľom zlepšiť formu a implementáciu politiky v oblasti
dôchodkov prostredníctvom integrovaného prístupu? Bolo by vytvorenie
platformy pre monitorovanie všetkých aspektov politiky v oblasti dôchodkov
integrovaným spôsobom súčasťou ďalšieho postupu?

Integrácia by mala byť obmedzená na tvorbu
a udržiavanie metodológie, ktorá umožní vzájomné informovanie členských
štátov s možnosťou imitácie úspešných riešení.

Radovan Ďurana

INESS

Bratislava, 8.11. 2010

Návrh stanoviska vo formáte .pdf si môžete stiahnuť tu.

INESS je nezávislé, neštátne a nepolitické občianske združenie. Všetky naše aktivity sú financované z grantov, 2% daňovej asignácie, vlastnej činnosti a darov fyzických a právnických osôb. Naše fungovanie, rozsah a kvalita výstupov, teda vo veľkej miere závisí aj od Vašej štedrosti.
Naše
ocenenia
Zlatý klinec Nadácia Orange Templeton Freedom Award Dorian & Antony Fisher Venture Grants Golden Umbrella Think Tanks Awards