Konzultácie k modernizácii štátnej pomoci

INESS sa v spolupráci s Lithuanian Free Market Institute zapojil do verejných konzultácií k modernizácii pravidieľ štátnej pomoci v EÚ. 

Štátna pomoc poskytuje netrhové výhody či už štátnym, alebo súkromným subjektom na úkor ich konkurentov a daňových poplatníkov.

Európske právo stanovuje sadu pravidiel, ktoré regulujú možnosť členských štátov udeliť štátnu pomoc. Tieto pravidlá sú však nedokonalé a často obchádzané, či ignorované.

V našom pozičnom príspevku nabádame Európsku komisiu prísnejšiemu kontrolovaniu a posudzovaniu štátnej pomoci.

Celý text našej pozície si môžete prečítať nižšie, prípadne si ho stiahnuť ako PDF tu.

Pozícia INESS k modernizácii pravidiel štátnej pomoci v EÚ

Inštitút ekonomických a sociálnych štúdií (INESS) víta Kontrolu spôsobilosti (Fitness Check) Európskej komisie Modernizačného balíka štátnej pomoci (State Aid Modernisation Package) z roku 2012 a hĺbkovú analýzu a hodnotenie pravidiel štátnej pomoci v otvorenom dialógu so zainteresovanými stranami.

Pravidlá štátnej pomoci zohrávajú dôležitú úlohu pri zabezpečovaní hospodárskej súťaže na vnútornom trhu. Kontrola štátnej pomoci je dôsledkom potreby zachovať rovnaké podmienky pre všetky podniky na vnútornom trhu bez ohľadu na to, v ktorom členskom štáte sú usadené.

Štátna pomoc musí byť preto transparentná a obmedzená, zatiaľ čo pravidlá štátnej pomoci zabránia štátom vytvárať neefektívne verejné výdavky a / alebo ich využívať ako nástroj na podporu národnej politickej agendy alebo na podporu vlastnených / kontrolovaných subjektov.

Pravidlá štátnej pomoci poskytujú nevyhnutnú kontrolu efektívneho využívania verejných zdrojov a zakazujú verejným orgánom zasahovať do trhu.

Okrem toho Európska komisia zabezpečí, aby pravidlá vnútorného trhu EÚ a hospodárska súťaž boli hlavnými politikami, ktorých cieľom sú pravidlá štátnej pomoci, t. j. Inštitúcie EÚ by mali dodržiavať všeobecný zákaz poskytovania štátnej pomoci.

Samotná skutočnosť, že členské štáty využívajú štátnu pomoc na realizáciu politík EÚ, by nemala stačiť na odôvodnenie tejto podpory.

Všeobecné poznámky

Modernizácia štátnej pomoci musí byť vybudovaná tak, aby zakazovala alebo aspoň bránila členským štátom vo financovaní verejných podnikov alebo súkromných podnikov vlastnených / kontrolovaných štátom.

Všeobecné zásady modernizácie by mali podporovať:

1. Trhové hospodárstvo, podpora súkromných komerčných aktivít;
2. Zákaz verejným inštitúciám zakladať a vykonávať obchodné činnosti;
3. Efektívne verejné výdavky;
4. Zákaz vnútropodnikových transakcií (transakcie medzi štátom vlastnenými a kontrolovanými podnikmi);
5. Transparentné hodnotenie ex-ante a ex-post zlučiteľnosti štátnej pomoci;
6. Transparentnosť výšky podpory poskytnutej každému podniku;
7. Prísnejšie dodržiavanie pravidiel.

Poznámky k podpore účastníkov na trhu

Súkromné podniky môžu byť podporované horizontálnymi alebo vertikálnymi opatreniami.

Horizontálne opatrenia sa týkajú zníženia regulačného a daňového zaťaženia alebo mechanizmov administratívneho dohľadu. Sú použiteľné pre všetkých účastníkov trhu.

To znamená pro-konkurenčné účinky na celý trh a ekonomiku, keďže tieto opatrenia znižujú náklady podnikateľských aktivít, znižujú prekážky vstupu na trh a vytvárajú právnu istotu. Tieto opatrenia sú v súlade s cieľom dosiahnuť lepšie fungovanie vnútorného trhu a hospodársku súťaž na trhu.

Vertikálne opatrenia sú osobitnými činnosťami verejných inštitúcií, t. j. rôzne formy verejnej pomoci využívajúce zdroje financované daňovými poplatníkmi, poskytnuté podniku na základe vlastného uváženia, medzi nimi aj štátna pomoc.

Treba poznamenať, že podpora prostredníctvom vertikálnych opatrení pre podniky sa poskytuje na základe politických, nie trhových priorít. Politické priority a trhové potreby sa len ťažko dajú zosúladiť.

Všeobecne platí, že osobitné systémy financovania pre podniky znamenajú, že neprijímajú trhové riziká, t. j. riziká preberajú verejné rozpočty. Tieto podniky, ktoré využívajú osobitné financovanie, tak majú na trhu lepšie postavenie.

Podpora jedného konkrétneho podniku nevyhnutne znamená obmedzenia pre iné podniky na trhu, ako aj dodatočné výdavky pre štátny rozpočet a daňových poplatníkov.

Okrem toho podpora podnikov vo veľkej miere motivuje podnik, aby sa angažoval v aktivitách (alebo, aby sa udržal v podnikaní) na základe finančnej motivácie z týchto fondov, nie na trhových signáloch.

Inštitúcie EÚ vrátane Európskej komisie by preto mali podporovať členské štáty, aby namiesto štátnej pomoci využívali horizontálne opatrenia na podporu podnikov.

Deregulácia podnikateľského prostredia by všetkým subjektom umožnila profitovať z takejto podpory, keďže by sa znížili ich náklady podnikania.

Hlavné otázky režimu štátnej pomoci

Je dôležité venovať pozornosť všeobecným problémom režimu štátnej pomoci EÚ a jej uplatňovaniu.

1. Neskoré alebo žiadne oznámenie o štátnej pomoci.
   Členské štáty sa zdráhajú oznámiť Komisii štátnu pomoc a prejsť hodnotením, či je pomoc zákonná a zlučiteľná s pravidlami vnútorného trhu EÚ a pravidlami hospodárskej súťaže.
2. Nedostatok transparentnosti. 
   Inštitúcie EÚ výrazne zlepšili prístup k informáciám o poskytnutej štátnej pomoci. Register štátnej pomoci prispieva k monitorovaniu poskytovanej štátnej pomoci. Mali by sa však prijať opatrenia, ktoré umožnia účastníkom trhu oboznámiť sa s plánovanou podporou pred rozhodnutím o poskytnutí štátnej pomoci. Keďže sa vo všeobecnosti uznáva, že štátna pomoc poskytuje výhodu podniku, ktorý ho prijíma pred svojimi konkurentmi, iní účastníci trhu by mali mať možnosť ľahko pristupovať k takýmto informáciám včas, aby mohli prijímať obchodné rozhodnutia vzhľadom na plánovanú pomoc konkurentom.
3. Štátna pomoc v liberalizovaných (alebo prechádzajúcich liberalizáciou) (sieťových) odvetviach. 
   V takých sektoroch, ako sú železnice, energetika a letectvo, kde štátne monopoly dlhodobo prevládali, väčšina podnikov je stále vo vlastníctve a / alebo pod kontrolou štátu. Z toho vyplýva, že povolenie štátnej pomoci v týchto sektoroch vo všeobecnosti znamená, že štát ďalej podporuje svoje vlastné / kontrolované podniky. To bráni iným podnikom vstúpiť do sektora a je v rozpore s plnými cieľmi liberalizácie.
4. Štátna pomoc poľnohospodárskemu sektoru. 
   Kroky na modernizáciu štátnej pomoci by nemali prehliadať opatrenia uplatňované v sektore poľnohospodárstva. Toto odvetvie je pravdepodobne najviac postihnuté anti-konkurenčnými opatreniami a správaním. INESS by rád vyzval Európsku komisiu, aby iniciovala rozsiahlu kontrolu vhodnosti štátnej pomoci v tomto sektore s cieľom zabezpečiť inováciu, zvýšiť produktivitu a konkurencieschopnosť založenú na trhových zásadách v tomto sektore.
5. Prahy oznamovania pomoci.
   Aj keď je pochopiteľné, že Európska komisia chce dychtivo zamerať svoju kontrolu na prípady s významným vplyvom na vnútorný trh, prahy oznamovania pomoci sú pre každý členský štát rôzne. Hodnota prahu môže mať menší vplyv na účastníkov trhu v Nemecku, pričom na slovenskom trhu môže byť významná rovnaká suma. Pomoc nižšia ako je prahová hodnota by zostala nevyhodnotená. To by znamenalo „legalizáciu“ všetkej pomoci pod prahovou hodnotou. Takýto prístup odporuje všeobecnému zákazu štátnej pomoci v práve Únie.

Ďalej INESS rieši niekoľko otázok špecificky o štátnej pomoci.

Poznámky k interným transakciám

Interné transakcie sú transakcie medzi kupujúcimi organizáciami a nimi kontrolovanými právnickými osobami bez uplatnenia pravidiel verejného obstarávania.

Komisia by mala venovať pozornosť týmto transakciám, pretože potenciálne ohrozujú hospodársku súťaž na trhu a umožňujú vyhnúť sa hodnoteniu podľa pravidiel štátnej pomoci.

Interné transakcie sa prelínajú medzi pravidlami vnútorného trhu, hospodárskej súťaže a verejného obstarávania. Režim verejného obstarávania EÚ stanovuje minimálne požiadavky na to, aké kritériá musia takéto transakcie spĺňať, aby boli zákonné (povolené).

Zoznam však nie je vyčerpávajúci a členské štáty majú právo zaviesť dodatočné požiadavky, ktoré obmedzujú, kedy kupujúce organizácie môžu uzatvárať interné transakcie.

Interné transakcie poskytujú výhodu kontrolovaným subjektom pred konkurenciou, pretože zabezpečujú nepretržitý tok príjmov a zaisťujú ich budúce toky.

Bežné subjekty nemajú takéto podmienky na trhu. Okrem toho nedostatok transparentnosti sa môže rátať ako prekážka hospodárskej súťaže a zneužívanie postavenia na trhu.

Tento stav je veľmi problematický v štátnych spoločnostiach, kde sa teraz uskutočňujú transakcie medzi dcérskymi spoločnosťami (ako zakázané vertikálne transakcie matky od dcére).

Poznámky o využívaní štátnej pomoci na vykonávanie hospodárskych činností štátom

Vládne iniciatívy na zriadenie a vykonávanie hospodárskej činnosti sa posudzujú podľa pravidiel štátnej pomoci.

V sektoroch, kde trh funguje, by štát nemal vykonávať obchodné činnosti a o vytvorenie podniku na poskytovanie služieb sa má snažiť len v prípade nutnosti o naplnenie všeobecného záujmu, ak je to bezpodmienečne potrebné na zabezpečenie poskytovania konkrétnych služieb.

Európska komisia by mala kontrolovať plány vlád členských štátov poskytovať konkrétny tovar a / alebo služby na trhu prostredníctvom štátnych podnikov / verejných inštitúcií namiesto používania práva hospodárskej súťaže a opatrení vnútorného trhu na podporu lepších a lacnejších výrobkov a služieb na trhu.

Poznámky k neoznámenej pomoci

Členské štáty sa zdráhajú oznámiť pomoc a doteraz nemôžeme hovoriť  žiadnej kultúre disciplíny, ktorá by rešpektovala povinnosť „neaktivity“ („stand-still“).

Európska komisia by mala nielen deklarovať, že oznámenie bolo neskoro, alebo pomoc nebola oznámená vôbec, ale navrhnúť opatrenia na lepšie monitorovanie a sankcionovať členské štáty za nedodržiavanie pravidla oznámenia plánovanej pomoci.

V tejto súvislosti INESS poznamenáva, že vlády členských štátov sú ambiciózne pri uskutočňovaní svojej politickej agendy a neskoré alebo žiadne oznámenia sú často dôsledkom nevedomosti o pravidlách štátnej pomoci, t. j. neschopnosti kontextualizovať navrhované vnútroštátne podporné opatrenia v rámci všeobecného zákazu štátnej pomoci.

Preto by sa mala zabezpečiť lepšia spolupráca medzi vnútroštátnymi orgánmi pre hospodársku súťaž a Európskou komisiou, ktorá by monitorovala vnútroštátne podporné opatrenia a politické iniciatívy na poskytovanie štátnych zdrojov účastníkom trhu.

Vlády sa zdráhajú vziať do úvahy stanoviská národného orgánu pre hospodársku súťaž a iných inštitúcií, pokiaľ je potrebné overenie systému z hľadiska pravidiel štátnej pomoci.

Poukazuje to na dôležitosť vládnej kultúry dodržiavania pravidiel štátnej pomoci. Podľa názoru INESS by modernizácia štátnej pomoci a presadzovanie štátnej pomoci mali riešiť túto otázku ako prioritu.

Poznámky k hodnoteniu štátnej pomoci a jej presadzovaniu

Európska komisia by mala vytvoriť lepšie podmienky pre účastníkov trhu, aby mohli vyjadriť svoj názor na navrhovanú štátnu pomoc a jej opatrenia.

Postup riešenia väčšiny problémov s členským štátom, ktorý neoficiálne oznamuje pomoc a uprednostňuje predbežné vyšetrovanie, je v rozpore s cieľmi transparentnosti a bráni hĺbke posúdenia, či pomoc narúša hospodársku súťaž a proporcionalitu pomoci.

Okrem toho členské štáty sledujú svoje ciele verejnej politiky prostredníctvom pomoci, ktorá odôvodňuje jej potrebu jednoduchým odkazom na túto osobitnú podporu potrebnú na dosiahnutie cieľov politiky EÚ.

Aj keby to tak bolo, takáto pomoc by sa mala riadne posúdiť tak, aby sa predišlo formálnym a deklaratívnym rozhodnutiam.

Mnohé verejné politiky EÚ (napr. Energetika a zmena klímy) ukladajú členským štátom povinnosť konať.

Paradoxom toho je, že toto láka členské štáty, aby konali sami, namiesto toho, aby stanovili trhové podmienky a odstránili prekážky, ktoré súkromným subjektom bránia v tom, aby sa podieľali na týchto cieľoch verejnej politiky prostredníctvom trhových mechanizmov.

Európska komisia by preto mala nabádať členské štáty, aby pri posudzovaní potreby a primeranosti podpory navrhovali viac trhových opatrení na plnenie akýchkoľvek cieľov verejnej politiky EÚ alebo vnútroštátnych verejných politík.

Iniciatíva zameraná na presadzovanie pravidiel zo strany Komisie len na najproblematickejšie prípady by znamenala rozšírenie rozsahu opatrení pomoci, ktoré sú oslobodené od oznamovacej povinnosti.

Ak by Komisia uprednostnila takúto kontrolu pomoci, politika štátnej pomoci by bola spojená s väčšou zodpovednosťou členských štátov. 

Štát a všeobecnejšie všetky štátne a verejné subjekty, ktoré môžu poskytovať / prijímať pomoc, by boli v istom zmysle sudcom vo svojej vlastnej veci. Hospodársky nacionalizmus bude takýmto spôsobom predprogramovaný a otvorí spôsoby na podporu štátnych a / alebo kontrolovaných subjektov a zvýši právnu a trhovú neistotu pre nepodporované podniky.

Preto by sa malo prijať opatrenie, aby sa tomu zabránilo.

Všeobecný záver

Štátna pomoc poskytuje podnikom selektívne výhody, ktoré narúšajú hospodársku súťaž.

Modernizácia pravidiel štátnej pomoci by preto nemala vytvoriť kompromis medzi všeobecným zákazom štátnej pomoci a snahou o vyššiu kontrolu pomoci s vyšším negatívnym vplyvom na vnútorný trh.

Pozícia INESS bola pripravená v spolupráci s Lithuanian Free Market Institute.