Hromadná pripomienka k Ústavnému zákonu o starobnom dôchodkovom systéme

15 zásadných nedostatkov, kvôli ktorým navrhujeme stiahnutie zákona ako celku a navrhujeme otvoriť priestor pre odbornú a verejnú diskusiu v roku 2021

Hromadnú pripomienku, môžete podpísať do 4.12.2020 tu: http://www.changenet.sk/?section=kampane&x=1174868

Hromadná pripomienka k Ústavnému zákonu o starobnom dôchodkovom systéme

1) Zákon s váhou ústavného zákona, ktorý má preddefinovať dôchodkový systém na desiatky rokov dopredu, neprešiel dostatočnou odbornou a žiadnou verejnou diskusiou. Takéto signifikantné zmeny treba riadne rozdiskutovať, pričom vo vyspelých demokratických krajinách v takejto téme odborná a verejná diskusia trvá často aj desaťročie. K téme reformy ústavného ukotvenia penzijného zabezpečenia treba pristupovať vysoko zodpovedne, dobrým príkladom je reforma z Veľkej Británie, kde reformné úsilie trvalo niekoľko desaťročí či Holandska, kde reformné úsilie zvyšuje individuálne postavenia budúceho dôchodcu.

2) Vyššia udržateľnosť financovania prvého piliera zo zákona nevyplýva, naopak, viaceré navrhované zmeny zvyšujú neudržateľnosť priebežného dôchodkového systému. Z pohľadu udržateľnosti by mala naopak váha priebežného systému klesať. V doložke k návrhu zákonu chýbajú prepočty dopadov na rozpočet verejnej správy, hoci zákon obsahuje konkrétne návrhy (napr. rodičovský bonus).

3) Namiesto toho, aby mal zákon jednu, max 2 strany a išiel po podstate, návrh má 7 strán a upravuje mnohé detaily, ktoré nepatria do ústavného zákona.

4) Namiesto nastavenia dlhodobých parametrov ústavný zákon zavádza nový transfer vo forme rodičovského bonusu, znižuje zdroje na výplatu dôchodkov „nerodičov“ o 1,3 mld. eur. Zavedenie rodičovského bonusu je príliš vysoká cena za zdanlivú udržateľnosť dôchodkového systému. Podmienky rodičovského bonusu pravdepodobne narazia na ústavné obmedzenia (nezískajú ho všetci).

5) Vzhľadom na veľmi vysoké odvodové zaťaženie práce na Slovensku by mal zákon definovať maximálny strop odvodových platieb do dôchodkového systému v dnešnej výške, ktorá je cca25%. , Táto sadzba je jedna z najvyšších, preto by z návrhu zákona mala vypadnúť možnosť dočasne zvýšiť sadzby odvodov na balansovanie systému

6) Zo zákona nevyplýva povinnosť prepočítať skutočné sadzby odvodov a zákaz krížových dotácií vo fondoch Sociálnej poisťovne.

7) Navyšovanie príspevkov za rodičov starajúcich sa o dieťa nie je dostatočne odôvodnené a tiež prispieva k zvyšovaniu deficitu dôchodkového systému.

8) Zo zákona nie je jasné, čo sa stane s trinástym dôchodkom, pričom zákon predpokladá 12 platieb dôchodku.

9) Zákon implikuje zmenu dôchodkového systému na Notional defined contributions – bez predchádzajúcej verejnej diskusie (doteraz bol dôchodkový systém definovaný dávkovo (po novom má byť definovaný na základe zaplatenej sumy)

10) Zákon zavádza možnosť formy dôchodku ako nefinančného plnenia bez akýchkoľvek detailov a dopadov. Bude dôchodca dostávať namiesto peňažnej dávky stravné lístky, alebo pobyt v zariadení sociálnych služieb?

11) Zákon obmedzuje slobodu občanov v nakladaní s úsporami. Zakazuje programový výber ako ho poznáme dnes, pričom ten bol v roku 2017 schválený ústavnou väčšinou 126 hlasov. Zákon zakazuje perpetuitu (výber výnosu a pokračujúce vlastníctvo úspor s možnosťou dedenia), ako ho poznáme dnes. Núti občanov vstupovať do dnes nevýhodných doživotných anuít.

12) Zákon zavádza možnosť DSS ako subjektu verejnej správy. Katastrofálne hospodárenie Všeobecnej zdravotnej poisťovne by malo byť varovaním pred týmto krokom. Štát už dnes nič nebráni založiť správcovskú spoločnosť podľa rovnakých pravidiel, aké musia dodržiavať ostatné DSSky.

13) Zákon nereflektuje v žiadnej miere na opatrenia centrálnych bánk, teda nákup vládnych dlhopisov centrálnymi bankami, zníženie základných sadzieb na nulu centrálnymi bankami alebo negatívne sadzby, ktoré vedú z dlhodobého hľadiska k poškodzovaniu sporiteľov. Zákon by mal zavádzať povinnosť centrálnej banke zdôvodňovať svoje politiky a rozhodnutia aj vzhľadom na dopad na dôchodkový systém.

14) Zákon sa nevracia k pôvodnému zámeru reformy dôchodkového zabezpečenia a teda presunu väčšej váhy na kapitalizačnú formu, ktorej pripisuje len štvrtinový podiel na dôchodkových odvodoch. Navrhujeme priblíženie sa pôvodnému podielu odvodov, ktorý predpokladal 9%  odvodov v prospech kapitalizačného piliera.

15) Ústavný zákon v nijakej miere nereflektuje na dlhodobú požiadavku individuálnej formy sociálneho zabezpečenia, ktorá by poskytla slobodu občanom pri rozhodovaní o dôchodkovom zabezpečení.

Hoci v úvode hromadnej pripomienky žiadame stiahnutie návrhu zákona ako celku, v nasledujúcich pripomienkach uvádzame konkrétne výhrady k textu zákona a naše návrhy. V závere tejto hromadnej pripomienky je tiež zhrnutie 4 základných okruhov, ktoré tento návrh ústavného zákona nereflektuje.

 

Hromadná pripomienka verejnosti k návrhu ústavného zákona o starobnom dôchodkovom systéme

Rezortné číslo:        29179/2020-M_OPVA

Čl.2 Odsek 2 Zásadná pripomienka (ďalej ZP)

Doplniť znenie nasledovne: „Starobný dôchodkový systém tvorí starobné dôchodkové zabezpečenie a starobné dôchodkové sporenie postavené na individuálnych osobných dôchodkových účtoch.“

Čl.2 Odsek 5 (ZP)

Vypustiť z odseku nasledujúcu vetu, nakoľko je neurčitá a vytvára priestor na selektívne vytváranie dôchodkových skupín: „Náročnosť alebo všeobecná prospešnosť činnosti, ktorú počas doby účasti zúčastnená osoba vykonávala môže byť zohľadnená v zákonnej úprave doby účasti, ako podmienky vzniku nároku na starobný dôchodok z dôchodkového zabezpečenia alebo v zákonnej úprave hodnoty tohto starobného dôchodku.“

 

Čl. 3 Odsek 1 (ZP)

Vypustiť vetu: „Starobný dôchodok je možné poskytovať ako peňažné plnenie alebo v peniazoch oceniteľné plnenie.“ V zákone ani dôvodovej správe nie je táto možnosť plnenia nijako upravená, ani naznačená. Účastník dôchodkového zabezpečenia tak nemôže transparentne kalkulovať a predpokladať výšku a rozsah zabezpečenia na dôchodku. Je vystavený riziku, že štát mu v istom momente oznámi, že koniec dávky, už sa podáva len pobyt v zariadení pre seniorov.

 

Čl. 3 Odsek 2

Vypustiť pre nadbytočnosť.

 

Čl 3. Odsek 3

Vypustiť vetu: „Základ pre výpočet povinnej platby spojenej s účasťou  na starobnom dôchodkovom zabezpečení a s účasťou na starobnom dôchodkovom sporení musí byť rovnaký“. Cieľom systému dôchodkového zabezpečenia je zabezpečiť dostatočnú dávku zabezpečujúcu primerané zdroje na dôchodku a solidaritu s ostatnými účastníkmi systému. Vymeriavací základ je však nastavený už dnes extrémne vysoko nie z dôvodu potreby zvyšovania dávky, ale z dôvodu deficitného hospodárenia vlád. V roku 2019 generoval poistný systém prebytok v celej sume dôchodkového sporenia (absencia dotácie zo ŠR). Z pohľadu dôchodkového sporenia je takto absurdne vysoký vymeriavací základ nezmyselný. Štát akoby chcel donútiť sporiteľa dosiahnuť vyšší dôchodok – pričom pravidlami prvého piliera mu zabraňujú získať z vyššieho VZ aj vyšší dôchodok (faktor solidarity). Človek, ktorý je nútený sa poisťovať z extrémne vysokého základu by mal mať možnosť rozhodnúť sa, či si chce z extrémne vysokého základu aj sporiť. Odporúčame zaviesť maximálnu výšku vymeriavacieho základu vo výške trojnásobku PM, tak ako to bolo sľubované pri spustení II. piliera.

 

Článok 5, odsek 4 ZP

Odsek zvyšuje odmenu rodičov za obdobie, keď sa plne starali o dieťa. Vyšší vymeriavací základ by mal patriť každému rodičovi za toto obdobie, bez ohľadu na príjem. A teda aj ľudia s nadštandardným príjmom dostanú odmenu za výchovu dieťaťa vo výške ich priemernej aktuálnej mzdy. S týmto ustanovením nesúhlasíme a navrhujeme ponechať úpravu tejto životnej situácie, ako je dnes definovaná v zákone t.j. 60% priemernej mzdy. Platenie poistného v tomto období de fakto vytvára z občana zamestnanca štátu, ktorý pre neho vykonáva prácu – výchovu dieťaťa. Rodičovstvo je však dobrovoľným rozhodnutím a nemalo by byť spojené s odmenou. Zákon o sociálnom poistení by mal byť nastavený tak, aby matkám/otcom, ktorí majú POMB vyšší ako 0,6, toto plnenie do výpočtu POMB  nezapočítaval (aby tak nedochádzalo k jeho zníženiu vplyvom nižšieho vymeriavacieho základu), ale obdobie by sa započítavalo pre účely splnenia podmienky doby poistenia. Novela navyše neobsahuje prepočet dopadov tohto opatrenia. Tento návrh je paradoxný aj v tom, že rodičov sa snaží odmeniť hneď dvakrát. Najprv počas výchovy dieťaťa a potom na dôchodku formou rodičovského bonusu. Kompromisným, hoci tiež nákladným, riešením tohto návrhu by bolo priznanie OMB v hodnote 1 všetkým rodičom starajúcim sa o dieťa.

 

Článok 6 Odsek 1

Z odstavca ustanovujúceho 12 mesačných dávok starobného dôchodkového zabezpečenia nie je jasné, čo sa stane s trinástym dôchodkom. Hrozí, že 13. dôchodok nezanikne, ale ostane v podobe štátnej dávky vyplácaný z rozpočtu MPSVR a tým pádom bude naďalej záťažou  z pohľadu dlhodobej udržateľnosti verejných financií. A tak podľa súčasného návrhu tohto zákona – aj toto zhoršenie udržateľnosti VF môže skončiť zvyšovaním odvodového zaťaženia práce.. Ministerstvo by malo toto špecifikovať v dôvodovej správe.

 

Článok 6 Odsek 2

Vypustiť celý odsek. Nie je nevyhnutné, aby ústavný zákon definoval minimálny dôchodok Zavedenie minimálneho dôchodku prinieslo komplikácie, neefektivitu, nárast výdavkov, ani súčasné obmedzenie nedokázalo odstrániť náklady spojené nedávnymi úpravami. Samotný odkaz v ústavnom zákone navyše nič nedefinuje.

 

Článok 7, Odsek 2  ZP

Vypustiť celý odsek pre nadbytočnosť. Takáto situácia vzhľadom na demografickú prognózu na Slovensku nemôže nastať nasledujúcich 40 rokov (Slovensko za 30 rokov nedosiahlo prebytkový rozpočet). Ustanovenie bude predstavovať pokušenie pre politikov v časoch mierneho zlepšenia (viď 13. dôchodok) a preto toto ustanovenie v zákone nepotrebujeme.

 

Článok 7, Odsek 3 ZP

Mechanizmus korekcie sa javí ako žiadúci, ale politická ekonómia nás učí, že z uvedených troch možností sa bude voliť iba tá prvá, politicky najjednoduchšia. Dočasné posunutie veku odchodu do dôchodku nebude využívané, nakoľko by opatrenie selektívne postihovalo len vybrané kohorty. Zníženie tempa rastu ADH nedokáže v trojročnom období (viď článok 15) priniesť dostatočnú korekciu. Vzhľadom na veľmi vysokú súčasnú výšku reálnych odvodov už dnes navrhujeme zakázať možnosť zvyšovania odvodov. Ak má predkladateľ skutočný záujem na operatívnom znižovaní rizika udržateľnosti verejných financií, musel by siahnuť na valorizáciu dôchodkov, či ich krátenie, jedine tak je možné dlhodobé problémy udržateľnosti spravodlivo rozdeliť medzi všetky generácie a dosiahnuť dostatočne vysokú korekciu v kombinácii s rýchlejším(trvalým) rastom veku odchodu do dôchodku a pomalšou valorizáciou ADH.

 

Článok 8 Rodičovský bonus ZP

Vypustiť celý článok. Rodičovský bonus vytvorí obrovskú dieru v rozpočte poisťovne (1,3 mld. eur). Vytvára implementačné problémy – zisťovanie skutočnej starostlivosti, znevýhodňuje rodičov detí, ktoré pracujú v zahraničí (bráni im v hľadaní životného naplnenia – ich odchod do zahraničia by znamenal okamžitý prepad dávky rodiča). Principiálna výhrada je z titulu adresnosti – rodičovský bonus nezisťuje „potrebu“ navýšenia dávky. Rodič, ktorého dieťa umrie v mladom veku, svoju „odmenu“ nedostane, aj keby ju potreboval.  Ekonomická literatúra sa v zásade zhoduje, že ani priame a okamžité finančné odmeny (prídavky na deti, rodičovský príspevok) nemajú signifikantný vplyv na pôrodnosť, tobôž prísľub vyššej dávky o 40 rokov.

 

Dôchodkové sporenie

Článok 9 Odsek 2 ZP

Z odseku žiadame vypustiť možnosť založenia štátnej DSS ako subjektu verejnej správy. Nie je to potrebné – zvýšenie hodnoty pre sporiteľov možno dosiahnuť otvorením systému pre nových správcov, garantovaním zákonom stanovených podmienok (netlačením na minimalizáciu marže). Absencia pravidiel hospodárenia súkromného práva je zrejmá napr. vo výkone zdravotného poistenia, kde štátom ovládaná poisťovňa „prežíva“ len vďaka osobitným štátnym dotáciám, čím je poškodzované konkurenčné prostredie a poistenci.  V neposlednom rade, štát môže DSS založiť už dnes podľa rovnakých pravidiel ako ostatné DSS.

Text odstavca navrhujeme preformulovať nasledovne „Starobné dôchodkové sporenie môže vykonávať subjekt súkromného práva, alebo fyzická osoba na svojom individuálnom osobnom dôchodkovom účte, prostredníctvom subjektu súkromného práva.“

 

Zároveň článok 9 odsek 3 by znel: „Ten, kto vykonáva starobné dôchodkové sporenie, alebo prostredníctvom koho vykonáva fyzická osoba na svojom individuálnom osobnom dôchodkovom účte starobné dôchodkové sporenie, podlieha dohľadu Národnej banky Slovenska.“

 

Článok 9 odsek 6

Vypustiť referenčné ukazovatele. Forma benchmarkovania výnosov by mala byť predmetom špecifického zákona.

 

Článok 10

Minimálna výška odvodov na sporenie naznačuje, že to bude aj maximálna výška, to znamená že môžeme hovoriť o piatich, maximálne šiestich percentách za predpokladu že dôjde k zreálneniu sadzieb na starobný dôchodok. Zákon by mal úvodnú sadzbu I.piliera v dôvodovej správe presne definovať. Navrhujeme, aby zákon definoval cieľ dosiahnuť 9% sadzbu odvodov do II. piliera.

 

Článok 12 Odsek 1 Zákaz programového výberu ZP

Navrhujeme do bodu zaradiť aj programový výber – ktorý bol pred necelým rokom schválený ústavnou väčšinou v parlamente a možnosť perpetuity (výber zhodnotenia, ponechanie nasporenej sumy na účte bez nutnosti nákupu doživotnej anuity).. Dôvodová správa kombináciu s čiastočným programovým výberom umožňuje, čo je v súlade s predpokladom, že dôchodkové zabezpečenie by malo byť primerané(z primeranosti nevyplýva povinnosť použiť celé úspory na nákup anuity). Programový výber, perpetuita, či doživotný programový výber sú jediné možnosti, ako sa môže dnes sporiteľ vyhnúť neatraktívnym doživotným anuitám. Tie ako produkt výrazne doplatili na politiku nulových úrokových sadzieb a poisťovne dnes sú schopné ponúknuť atraktívny produkt len za cenu rizikového investovania. Zákaz alternatívnych možností prístupu k úsporám poškodí všetkých sporiteľov. Naďalej je možné zachovať podmienku, aby celkový príjem z doživotných dôchodkov dosahoval  minimálne priemerný dôchodok, tak ako to je definované v zákone dnes a v parlamente to bolo prijaté ústavnou väčšinou.

 

Článok 12 Odsek 4 ZP

Z textu odseku sa zdá, že predkladateľ v momente uplatnenia nároku na dôchodok zo starobného sporenia ruší možnosť dedenia. Takýto „jav“ môže nastať len pri zakúpení doživotnej anuity. Zákon by mal garantovať aj alternatívne formy prístupu k úsporám a explicitne garantovať ich dediteľnosť aj po dosiahnutí nároku na dôchodok zo starobného sporenia, či uplatnenia tohto nároku, pokiaľ sa nejedná práve o doživotnú anuitu.

 

Článok 15 Odsek 1 ZP

Text článku predpokladá že za dlhodobú udržateľnosť hospodárenia Slovenska môže len dôchodkový systém, ale čo keď je to zdravotníctvo alebo rodinná politika alebo daňová politika, ktoré mali vplyv na rast rizika dlhodobej udržateľnosti?

Navrhujeme, aby bolo v texte zákona definované, že do dôchodkového systému sa zasiahne, keď on je príčinou zhoršenia udržateľnosti. 

 

Článok 15 Odsek 2 ZP

Zákon nereflektuje v žiadnej miere na opatrenia centrálnych bánk, teda nákup vládnych dlhopisov centrálnymi bankami, zníženie základných sadzieb na nulu centrálnymi bankami alebo negatívne sadzby, ktoré vedú z dlhodobého hľadiska k poškodzovaniu sporiteľov.

Navrhujeme preto, aby Zákon definoval povinnosť NBS (ECB) zdôvodňovať svoju menovú politiku a rozhodnutia a kalkulovať ich dopad na hodnotu úspor či atraktívnosť anuít sporiteľov. To by sa malo diať vždy pri zmene úrokovej politiky, resp. minimálne raz ročne.

 

Článok 18

Chýba ods. 2 v článku 10

 

Článok 18 ods. 4 ZP:

Pôvodne bola reforma dôchodkového zabezpečenia postavená na princípe že polovica platieb pôjde do starobného dôchodkového zabezpečenia a druhá polovica do dôchodkového sporenia. Návrh zákona sa nevracia k tomuto princípu a teda ťarcha zabezpečenia ostane prevažne na strane starobného dôchodkového zabezpečenia. Navrhujeme nasledovnú úpravu zmenu odseku 4:  „Ustanovenie článku 10 ods. 2 sa prvýkrát použije od 1. januára 2024. Suma povinnej platby spojenej s účasťou na starobnom dôchodkovom sporení podľa článku 10 ods. 2 bude od 31. decembra 2029 najmenej deväť percent zo základu na výpočet povinnej platby spojenej s účasťou na starobnom dôchodkovom systéme.“

 

 

4 základné okruhy na ktoré navrhovaná zákonná úprava formou ústavného zákona nereflektuje:

  1. Ústavný zákon neumožňuje v žiadnej miere umožniť vznik individuálnych osobných dôchodkových účtov, o ktorých by rozhodoval občan sám, bez nutnosti správy súkromnou osobou alebo verejnou inštitúciu. Pritom dekády diskusií v mnohých krajinách vedú k stálemu znižovaniu váhy verejných penzijných schém či kvázi verejných. Najznámejším príkladom individuálnych dôchodkových účtov sú IRA účty v USA (Individial retirement accounts). V USA je možné takýto účet zveriť správcovi, alebo si ho spravovať aj sám naviac príspevky do neho sú daňovo zvýhodnené.
  2. Ústavný zákon nereflektuje v žiadnej miere na legislatívny proces Európskej Únie, predovšetkým Európskej agentúry pre poisťovne a dôchodkové zabezpečenie pracujúcich (EIOPA). Agentúra 14. Aug. 2020 predstavila finálnu verziu Európskeho osobného penzijného produktu (PEPP), ktorý v obdobnej podobe sa stane skôr či neskôr európskym právom, ktoré bude musieť byť inkorporované do slovenského práva. Európskeho osobný penzijný produkt mimo iné zavádza prenositeľnosť penzijného sporenia medzi štátmi EU, prenositeľnosť foriem kontribúcií do penzijného systému a iné možnosti, predovšetkým týkajúce sa II. a III. Piliera sociálneho zabezpečenia.
  3. Napriek tomu, že návrh ústavného zákona definuje dôchodkové zabezpečenie ako univerzálne, zároveň navrhuje zavedenie dodatočného zvýšenia dôchodku formou príplatku, osobe, ktorá vychovala dieťa. Zároveň zákon neprihliada adekvátne na majetkové pomery osoby a teda majetkový cenzus, vzhľadom na priznanie dôchodku formou dôchodkového zabezpečenia. Tento problém je tak dlhý ako samotný systém dôchodkového zabezpečenia a bol diskutovaný už v medzivojnovom období ČSR, teda pred 100 rokmi.
  4. Návrh ústavného zákona nezvyšuje právnu istotu, ako sporiteľa starobného dôchodkového sporiteľa a predovšetkým ako účastníka starobného dôchodkového zabezpečenia. Práve naopak, predovšetkým v časti starobného dôchodkového zabezpečenia priamo ústavný zákon predpokladá, že miera zabezpečenia nebude nijako zmluvne viazaná, naďalej ostane upravená iba zákonom. Naviac Čl.5 ods. 5 zavádza univerzálnu mieru zabezpečenia, neprihliadajúci na výšku kontribúcie a Čl. 7 ods. 3 zavádza povinnosť vytvoriť mechanizmus korekcie nároku na dôchodkové zabezpečenie. Teda vzhľadom na populačný vývoj, pracovnú migráciu a iné okolnosti je zrejmé, že je ďaleko pravdepodobnejšie, že tento korekčný mechanizmus bude znižovať či odkladať nárok na dôchodkové zabezpečenie oproti dnešnému stavu.

 

INESS je nezávislé, neštátne a nepolitické občianske združenie. Všetky naše aktivity sú financované z grantov, 2% daňovej asignácie, vlastnej činnosti a darov fyzických a právnických osôb. Naše fungovanie, rozsah a kvalita výstupov, teda vo veľkej miere závisí aj od Vašej štedrosti.
Naše
ocenenia
Zlatý klinec Nadácia Orange Templeton Freedom Award Dorian & Antony Fisher Venture Grants Golden Umbrella Think Tanks Awards