Taliansky pokus o základný príjem

Myšlienka univerzálneho základného príjmu (v angličtine „universal basic income“ alebo UBI) má viac ako 200 rokov. V roku 2019 populistická strana Movimento 5 Stelle (Hnutie 5 Hviezd) zaviedla politiku, podľa ktorej mal štát oprávneným žiadateľom mesačne vyplácať sumu 700 eur. Názov politiky „Reddito di cittadinanza“ (RdC), teda „príjem z občianstva,“ naznačoval široké pokrytie talianskej populácie. Niektorí analytici dokonca pri diskusiách o RdC použili nálepku UBI.

Už v roku 1797 filozof a jeden z otcov zakladateľov USA Thomas Paine rozprával o paušálnej sume, ktorá by bola poskytnutá všetkým občanom krajiny pri dosiahnutí dospelosti. Od čias Paine-a sa myšlienka UBI do istej miery nielen transformovala, ale aj zmenila z utópie na nápad, o ktorom politici a ekonómovia seriózne diskutujú, a ktorý je v rôznych formách na rôznych miestach testovaný.  

Početné pokusy a rôzne formy

Podľa organizácie Stanford Basic Income Lab musí univerzálny príjem spĺňať päť podmienok na to, aby išlo o skutočný UBI – musí ísť o ničím nepodmienenú platbu, ktorá je vyplácaná opakovane, celej populácii, v hotovosti, a na individuálnej báze. V súčasnosti neexistuje krajina, v ktorej by UBI v takejto forme fungoval. Pravdepodobne najbližšie tomu bol medzi rokmi 2010 a 2016 Irán, ktorý mesačne vyplácal 45 dolárov 96% populácie. Zvyšné minulé aj v súčasnosti prebiehajúce experimenty, ktoré majú tento koncept otestovať, sú nejakým spôsobom limitované a nespĺňajú niektoré z piatich kritérií „pravého“ UBI. Napríklad v Keni dostáva od roku 2016 približne 20 000 dospelých osôb 75 centov denne od americkej neziskovej organizácie GiveDirectly – platbu tak nedostáva celá populácia. V Hong Kongu dostali v roku 2011 všetci dospelí obyvatelia jednorazovo približne 770 dolárov – tento experiment však nespĺňa podmienku pravidelnosti. A v Mexiku dostávali donedávna rodiny hotovostné platby ak ich deti pravidelne chodili do školy a na lekárske prehliadky – platby teda neboli uskutočňované na báze jednotlivcov, ale domácnosti a boli niečím podmienené. Koniec koncov, istú formu nepodmieneného príjmu predstavujú aj prídavky na dieťa na Slovensku, ktoré sú vyplácané v zásade na každé dieťa, bez testovania príjmu, či splnenia špeciálnych podmienok.

Zaviedlo Taliansko UBI?

V roku 2019 populistická strana Movimento 5 Stelle (Hnutie 5 Hviezd) zaviedla politiku, podľa ktorej mal štát oprávneným žiadateľom mesačne vyplácať sumu 700 eur. Proklamovaným cieľom politiky bolo zmiernenie chudoby prostredníctvom materiálnej podpory ľudí a podporenie ich nástupu do práce. Názov politiky „Reddito di cittadinanza“ (RdC), teda „príjem z občianstva,“ naznačoval široké pokrytie talianskej populácie. Niektorí analytici dokonca pri diskusiách o RdC použili nálepku UBI.

O UBI však v prípade RdC rozhodne nejde, a aj o štítku „základný príjem“ by sa dalo diskutovať. Napriek názvu totiž obyvateľom Talianska na poberanie RdC talianske občianstvo nestačí, musia splniť aj niekoľko dodatočných podmienok. Tie sú navyše pomerne prísne.

Žiadatelia o RdC musia mať pre zaradenie do programu napríklad trvalý pobyt v Taliansku počas posledných 10 rokov a výška ich ISEE (indikátor hodnotiaci ekonomické podmienky rodín; zohľadňuje majetok, nehnuteľnosti, rôzne príjmy, ako aj charakteristiky domácnosti) nesmie presiahnuť 9 360 eur. Benefitovať z programu nemôžu osoby, ktoré si nedávno kúpili auto alebo motorku s objemom motora nad istú hranicu, osoby vlastniace viac ako jednu nehnuteľnosť, ale aj osoby s finančným majetkom presahujúcim 6 000 eur. Hodnota ročného príjmu domácnosti musí byť nižšia ako 6 000 eur, vynásobená parametrom, ktorý sa postupne zvyšuje s ďalšími členmi domácnosti. Od zloženia domácnosti zároveň závisí aj finálna hodnota platby, ktorú rodina dostáva.

RdC teda nespĺňa podmienku vyplácania celej populácii. Nenaplneným je však aj kritérium nepodmienenosti. Nezamestnaní dospelí totiž musia byť k dispozícii pre programy rekvalifikácie a pracovné príležitosti. Pôvodne platilo, že ak poberateľ RdC odmietol tri pracovné ponuky, platby boli ukončené. Od roku 2022 bol tento počet znížený na dve ponuky práce. Ak vám táto dávka pripomína slovenskú dávku v hmotnej núdzi, máte dobrý pocit. Aj v slovenskom systéme existuje príjmový a majetkový test, zohľadňuje sa počet detí, či povinnosť hľadať si zamestnanie.

Hodnotenie programu

O UBI v prípade príjmu z občianstva teda nejde. RdC však stále môžeme hodnotiť. Pri každej vládnej politike by nás mali zaujímať dve kľúčové otázky. Prvou z nich je, čo politika dosiahla. Druhou je, čo to stálo daňových poplatníkov.

Cieľmi RdC boli boj proti chudobe a zamestnanie nezamestnaných. Údaje o počte poberateľov RdC sa líšia, vo všeobecnosti sa však pohybujú medzi 1,1 a 1,4 miliónmi domácností. Podľa dostupných zdrojov toto číslo predstavuje približne 2,5 milióna až 3 milióny jednotlivcov. Doterajšia priemerná výška dávky RdC predstavuje 562,78 eura mesačne.

Pred robením záverov však tieto štatistiky musíme rozmeniť na drobné. Dostupné dáta naznačujú, že politika deklarované ciele dosiahla prinajlepšom v limitovanom rozsahu. Už jednoduché porovnanie počtu domácností poberajúcich RdC s počtom talianskych domácností v absolútnej chudobe (v roku 2018 ich bolo 1,8 milióna) nám ukáže, že RdC nepokryl všetkých teoretických adeptov.

Tím talianskych výskumníkov v roku 2022 zverejnil štúdiu, v ktorej sa na (ne)fungovanie programu pozrel bližšie. Pomocou ekonomického modelovania na subregionálnej úrovni výskumníci analyzovali mieru pokrytia domácností v absolútnej chudobe. Autori štúdie zistili, že v niektorých oblastiach Talianska je miera pokrytia mizivá a pohybuje sa len v jednotkách percent. V závislosti od spôsobu geografického rozdelenia vykazujú najmenšiu mieru pokrytia oblasti na severe Talianska a vidiecke oblasti v každej časti krajiny (sever, stred, juh). Na iných miestach v Taliansku však z RdC benefitujú aj domácnosti, ktoré klasifikované ako v absolútnej chudobe nie sú.

K takémuto nešťastnému výsledku viedli dve skupiny faktorov. Prvú z nich tvoria charakteristiky samotnej politiky. Jedným dôležitým aspektom je plošne nastavená hranica oprávnenosti poberať RdC. Hranica absolútnej chudoby sa však naprieč Talianskom líši, keďže okrem iného závisí od lokálnych nákladov na život. Výsledkom je, že na niektorých miestach je hranica oprávnenosti poberať RdC vyššia ako hranica absolútnej chudoby, zatiaľ čo na iných miestach je nižšia. V prvom scenári nastane situácia, v ktorej budú môcť RdC poberať aj domácnosti, ktoré nie sú v absolútnej chudobe. V druhom scenári zas existujú domácnosti, ktoré nie sú oprávnené RdC poberať aj napriek tomu, že sú v absolútnej chudobe.

Druhou podstatnou charakteristikou je podmienka 10-ročného pobytu v Taliansku. Logika podmienky pravdepodobne spočívala v zamedzení sťahovania chudobných obyvateľov (nielen) z okolitých štátov do Talianska za cieľom poberania RdC, v praxi však viedla aj k vylúčeniu prisťahovalcov, ktorí napríklad prišli do Talianska ešte pred zavedením tejto dávky. Výskyt chudoby medzi cudzincami žijúcimi v Taliansku je pritom takmer päťkrát vyšší ako v talianskych rodinách.

K negatívnym dopadom dizajnu politiky je následne potrebné pripočítať aj makroekonomické a kultúrne faktory. Ide napríklad o vyššie informačné bariéry pri prístupe k programu (napr. obmedzený prístup k digitálnym službám, slabšia osobná podpora) alebo stigmu spojenú s účasťou na programoch sociálnej podpory, ktorá pôsobí ako bariéra k účasti.

Vysvetlenie suboptimálneho dosahu programu je teda možné zhrnúť do dvoch slov – lokálne špecifiká. Podobne ako v mnohých iných prípadoch, aj tu narazila kosa centrálne naplánovanej štátnej politiky na kameň geografickej rôznorodosti. Plošne nastavené kritériá oprávnenosti poberania príjmu z občianstva spôsobili, že napríklad domácnosti v absolútnej chudobe ale v oblastiach s vyššími priemernými životnými nákladmi sú často vylúčené. Naopak domácnosti nespadajúce do kategórie „v absolútnej chudobe“ ale žijúce v oblastiach s nižšími priemernými nákladmi na život sa do programu dostali. Ďalšie makroekonomické a kultúrne faktory pôsobiace ako bariéry boli už len čerešničkou na torte.

V tomto bode teda vieme, že „zásah“ politiky bol značne obmedzený. Viaceré zdroje však poukazujú na to, že aj v prípade zasiahnutých domácností sú efekty prinajlepšom zmiešané. Dá sa predpokladať, že v niektorých prípadoch RdC naozaj pomohol domácnostiam v ťažkej ekonomickej situácii. Podľa Talianskej vlády si však väčšina poberateľov RdC nenašla prácu – jedno z deklarovaných kritérií jej úspechu teda ostalo nenaplnené. Ekonóm Pietro Reichlin, špecializujúci sa na trh práce, navyše dodáva, že mnohých poberateľov RdC tento príjem dokonca od hľadania práce odrádzal. Ako totiž upozorňuje napríklad portál Politico, platby v niektorých chudobnejších častiach Talianska môžu dosahovať takmer úroveň miestnej čistej priemernej mzdy. Práve na juhu krajiny pritom žije až 70% poberateľov RdC.

A koľko takéto nemastné-neslané výsledky stáli Talianskych daňových poplatníkov? Kumulatívne náklady za obdobie 2019-2021 dosiahli 20 miliárd eur. V roku 2022 údajne išlo o výdavky v hodnote približne 8 miliárd eur. Je to veľa alebo málo? Ak to porovnáme so slovenským systémom hmotnej núdze (160 mil. eur v roku 2023) je to nesmierne veľa, a to aj po zohľadnení vyššej cenovej úrovne a počtu obyvateľov. Plošné výdavky s nedostatočnou účinnosťou ale treba hodnotiť predovšetkým v kontexte Talianskeho verejného dlhu vo výške 144% HDP v roku 2022, druhého najvyššieho v EÚ po Grécku.

Závery

Experiment s názvom Reddito di cittadinanza narazil na tradičné problémy centrálne naplánovaných politík. Na niektorých miestach zasiahol len minimálnu časť tých, ktorým mal pomôcť. Na iných miestach z neho benefitovali aj ľudia, ktorí ho pravdepodobne ani nepotrebovali. Navyše sa zdá, že centrálne určené hodnoty príspevkov viedli k odradeniu občanov v najchudobnejších častiach Talianska od hľadania práce. Paradoxne tak politika môže viesť k zväčšeniu ekonomických rozdielov v rôznych častiach Talianska.

Na záver treba poznamenať, že vzhľadom na cielenie na časť spoločnosti a podmienenosť čerpania táto politika nespĺňa dve podmienky UBI – plošnosť a nepodmienenosť. V odpovedaní na otázku „je UBI dobrý nápad?“ nám teda analýza RdC príliš nepomôže.