Richard Ďurana a Radovan Ďurana z INESS napísali
pre portál infovolby.sk
odpočet vlády v oblasti trhu práce a sociálnych vecí. Text bol
publikovaný dňa 8.6. 2010.
Odpočet vlády (programové vyhlásenie vs realita) – PRÁCA,
SOCIÁLNE VECI, RODINA
Tento príspevok nie je odpočtom realizovaných krokov vlády v
tradičnom ponímaní, kde sa porovnávajú plány predstavené v programovom
vyhlásení s uskutočnenými krokmi. Naopak, je to stručné hodnotenie
realizovaných krokov a ich pozitívneho/negatívneho dopadu na slovenský trh
práce či sociálny systém.
TRH PRÁCE (Richard Ďurana)
Súčasná vláda prebrala motor hospodárstva v „naštartovanom“ stave, po generálke
a premazaní olejom reforiem predchádzajúceho kabinetu. Zotrvačnosť, ktorá je
pre reformy podmieňujúce stav na trhu práce charakteristická, umožnila rast
hospodárstva a zlepšovanie stavu na trhu práce v podobe súčasne prebiehajúceho
rastu zamestnanosti a poklesu nezamestnanosti bez pričinenia vlády. Ba
dokonca možno povedať aj napriek nemu, vzhľadom na zásahy, ktoré negatívne
ovplyvnili podmienky zamestnávania či podnikania ako takého. Vláda zásahmi do
zákonníka práce „asociálne“ posilnila ochranu už zamestnaných na úkor tých,
ktorí si prácu hľadajú. Tento krok bol do značnej miery výsledkom predvolebnej
spolupráce s odbormi. Odbory tiež dostali ďalší silný nástroj do ruky – vláda
obnovila tzv. tripartitu (orgán trojstranných konzultácií na princípe
rovnocenného sociálneho partnerstva vlády, odborov a zamestnávateľov), pričom
odbory boli oproti zamestnávateľom pri jednaniach značne favorizované, ako
dokazovali napríklad rokovania o zvyšovaní minimálnej mzdy.
Situácia na trhu práce sa zlepšovala od prijatia kľúčových
reforiem predchádzajúcej vlády až do augusta roku 2008, kedy evidovaná
nezamestnanosť dosiahla 7,4%, čo bola najnižšia úroveň od roku 2001, kedy
naopak kulminovala s 19,2%. Naďalej pokračoval rast zamestnanosti, ktorý začal
v roku 2004.
V polčase vládnutia však prišiel uragán v podobe finančnej a neskôr hospodárskej
krízy, ktorá naplno obnažila zásadné problémy slovenského hospodárstva a
trhu práce, ktoré boli doteraz zahalené pláštikom nevídaného hospodárskeho
rastu. Týmito problémami sú napríklad vysoké odvody, ktoré predražujú najmä
lacnú prácu, z roka na rok rastúca minimálna mzda, ktorá bráni ľuďom s nízkou
kvalifikáciou nájsť si prácu, komplikovaný odvodový systém a byrokracia ťažiaca
firmy a živnostníkov, nepružný Zákonník práce, ktorý neumožňuje zamestnávateľom
plynule reagovať na vývoj v hospodárstve, silné postavenie odborov, ktoré majú
právo zasahovať do riadenia podnikov ich vlastníkov a ďalšie.
Naplnenie Programového vyhlásenia vlády, podľa ktorého „vláda považuje za
jedno zo základných kritérií úspešnosti štátnej hospodárskej a sociálnej
politiky čo najvyššiu mieru zamestnanosti“, dostalo vážnu ranu v
podobe rapídneho rastu nezamestnanosti. Len v minulom roku sa miera
nezamestnanosti zvýšila o viac ako polovicu na 12,7%, pričom o prácu prišlo 131
tisíc ľudí. Zároveň klesla zamestnanosť, a to medziročne najrýchlejšie v
samostatnej histórii Slovenska, o 5,5%.
Na mieste teda boli očakávania, akým spôsobom vláda na vzniknutú situáciu
zareaguje. Možnosti sa ponúkali dve: posilnenie úlohy a ceny štátu v
hospodárstve, alebo zlepšovanie podnikateľského prostredia.
Odpoveď v podobe tzv. protikrízových balíčkov ukázala, že vláda nepochopila
podstatu krízy ako ozdravného procesu a nastúpila na cestu zakonzervovania
súčasného stavu. Balíčky proti kríze priniesli len málo nových nápadov, väčšina
z nich bola obsiahnutá v Programovom vyhlásení vlády, a ešte menej nápadov,
ktoré mohli slovenskému hospodárstvu reálne pomôcť. Vyhlásenia, že prioritou je
udržať existujúce pracovné miesta v čase, keď je rýchly presun kapacít a
zdrojov medzi odvetviami nevyhnutný na prispôsobovanie sa novým globálnym
podmienkam, to len potvrdzujú.
Vláda sa zamerala na zachovanie súčasných pracovných miest namiesto
vytvorenia priaznivejších podmienok na vznik nových. A ak nejaké pracovné
miesta priamou finančnou injekciou podporila, boli to napr. sociálne podniky,
ktoré z pohľadu celkového objemu prostriedkov použitých na zlepšenie stavu na
trhu práce predstavovali najvýznamnejší objem prostriedkov. Už od prvého nápadu
zriadiť sociálne podniky však odborníci upozorňovali, že ide o plytvanie
peniazmi daňových poplatníkov bez zlepšenia stavu, ba dokonca, že existencia
sociálnych podnikov môže situáciu ešte zhoršiť. Sociálne podniky totiž
deformujú trhové prostredie vytváraním umelej konkurencie zdravo fungujúcim podnikom.
Takto použité peniaze budú samozrejme chýbať vo výkonnejších odvetviach
hospodárstva a sú tiež, ako ukázala prax a vyšetrovanie zo strany Európskej
komisie, aj liahňou pre klientelizmus.
Vláda si nepripúšťa, že nie jej výdavky, ale súkromné investície môžu priniesť
trvalo udržateľný hospodársky rast spojený so zlepšovaním situácie na trhu
práce. 99,5% podnikov na Slovensku je v súkromných rukách. A tak i keď
protikrízové balíčky obsahovali aj zopár návrhov, ktoré trhu práce mohli pomôcť
(napríklad zvýšenie nezdaniteľnej časti dane či odvodové prázdniny pre
začínajúcich živnostníkov), stále chýba najzásadnejšie opatrenie, na
ktoré slovenský trh práce čaká ako na spasenie: na zníženie odvodov, ktoré
predražujú hlavne lacnú prácu. Toto opatrenie je imúnne voči klientelizmu a
zneužitiu, pomáha všetkým podnikateľom rovnako, a hlavne môže pomôcť
nízkopríjmovým zamestnancom, pretože odhadom 30-40% zamestnaných vzhľadom na
nízke príjmy neplatí daň z príjmu a zníženie nezdaniteľnej časti dane im nijako
nepomôže.
Vláda tiež nedodržala svoj sľub znížiť počet zamestnancov vo verejnej
správe o 20%. Naopak, len za posledné dva roky ich počet narástol napriek kríze
o 11,5%, napriek tomu, že súkromný sektor, hlavný „platič“ výplat štátnych
zamestnancov, musel kvôli kríze významne prepúšťať.
Vláda mu tiež hádzala pod nohy polená v podobe neustáleho zvyšovania
minimálnej mzdy (dokonca aj v časoch krízy a prudkého rastu nezamestnanosti),
ktorá predstavuje vážnu bariéru pri zamestnávaní hlavne pracovníkov s nižšou
kvalifikáciou. Nevysielala tiež signály na dobrých vlnách ani do zahraničia.
Zákazom zisku zdravotných poisťovní, zákonom o strategických podnikoch a pod.
vláda priviera dvere zahraničným investorom. Akoby zabudla, že Slovensko je
stále relatívne chudobná krajina v porovnaní s vyspelými krajinami Západnej
Európy a je v značnej miere odkázaná na príchod zahraničného kapitálu, ak
sa chceme západu v životnej úrovni približovať.
Summa summarum, vláda prispela k zhoršeniu situácie na trhu práce a
zvaľovanie viny na krízu je odpútavaním pozornosti od podstaty problémov. Áno,
Slovensko je proexportne orientovaný hráč a karty sa rozdávajú za jeho
hranicami, to však neznamená, že tu nič neovplyvníme. Pred budúcou vládou tak
stále stoja výzvy v podobe znižovania nákladov podnikateľov, napríklad formou
znižovania odvodov, odbúravania dusivej byrokracie či zrušením alebo aspoň
regionalizáciou minimálnej mzdy. Tieto opatrenia totiž môžu pracujúcim ľuďom do
budúcnosti pomôcť oveľa významnejšie a hlavne dlhodobo, keďže budú produkovať
skutočné hodnoty, na rozdiel od napríklad zamestnávania v sociálnych
podnikoch.
SYSTÉM SOCIÁLNEHO POISTENIA A DÔCHODKOVÉHO ZABEZPEČENIA (Radovan Ďurana)
Systém sociálneho poistenia spravovaný Sociálnou poisťovňou predstavuje
objemovo najrozsiahlejšiu súčasť sociálneho systému, ktorou štát zabezpečuje
životný príjem viac ako štvrtiny obyvateľstva. Ide o rozsiahlu medzigeneračnú
finančnú schému, ktorá na jednej strane znižuje príjmy viac ako 2,3 mil.
pracujúcich, voči ktorým „stojí“ zhruba 1,4 mil. poberateľov dávok. To je tiež
hlavný dôvod, prečo zmeny, reformy a celková bilancia tejto schémy majú tak
významný dopad nielen na verejnú mienku, ale aj na hmotné zabezpečenie
obyvateľov.
Nástup novej vlády bol v tejto oblasti spojený s očakávaniami zásadných zmien,
aspoň tak sa dalo usudzovať na základe predchádzajúcej kritiky systému
zavedeného predchádzajúcou vládou.
Vláda preberala systém, ktorý zaviedol do výpočtu dávok závislosť na
predchádzajúcom príjme (zásluhovosť) a zvyšovanie hodnoty dávok (valorizácia)
bola upravená vzorcom závislým od výkonnosti ekonomiky v podobe rastu
priemernej mzdy a čiastočne inflácie (nie od ad hoc rozhodnutia vlády, či
parlamentu). Dlhodobú neudržateľnosť vplyvom demografických zmien mal podporiť
sporivý kapitalizačný pilier. Tento systém však už v prvých rokoch ukázal svoje
nedostatky a vyžadoval prenastavenie parametrov, aby bol finančne udržateľný.
Tento základný cieľ nebol dosiahnutý. Rovnako za riešenie zlej finančnej
situácie vybranej skupiny dôchodcov rozhodne nemožno považovať vianočný
príspevok, ktorý vláda začala poskytovať od roku 2006.
Sociálna poisťovňa dnes dokáže vyplácať dávky len vďaka dotáciám zo štátneho
rozpočtu a systém poistných sadzieb nekorešponduje s výdavkami jednotlivých
poistných fondov.
Neschopnosť vlády a poslancov upraviť nástroje a pravidlá výberu odvodov viedli
v snahe získať čo najviac prostriedkov k nevhodným opatreniam ako bolo
napríklad dvojnásobné vyhlásenie generálneho pardonu. Jediným opatrením,
ktoré zvýšilo príjmy poisťovne, bolo zvýšenie odvodového zaťaženia pracujúcich
s vyšším príjmom a to zvýšením stropu odvodov na 4-násobok. Tento krok zároveň
poukázal na neporiadok v systéme poistných sadzieb, keď vyššie odvody sa musia
platiť aj do fondu poistenia v nezamestnanosti, ktorý je permanentne
prebytkový, dokonca aj v roku 2009 s najvyšším prírastkom nezamestnaných
dosiahol prebytok 20%. Neriešenie tohto problému sa však v budúcnosti neobíde
bez následkov. Krížové presuny prostriedkov, čo de facto znamená, že prebytky
všetkých fondov vrátane celého rezervného fondu tečú do deficitného fondu
starobného poistenia, len zakrývajú skutočnú výšku príspevkov poistencov na
dôchodkový systém. Týka sa to predovšetkým účastníkov II. piliera, ktorí majú
nárok len na polovičný dôchodok zo Sociálnej poisťovne, pritom na dôchodky
prispievajú len o tretinu menšou sumou, ako poistenci, ktorí nie sú v druhom
pilieri. Je otázkou času, kedy sa bude musieť Ústavný súd zaoberať týmto
diskriminačným nastavením.
K zásadným zmenám v sociálnom poistení nedošlo, pritom legislatívna
aktivita vlády aj parlamentu bola bohatá. Vláde však chýbal smer, koncepcia, čo
bol nevyhnutný dôsledok chýbajúcich podkladových analýz, absencie odborných
diskusií. Výsledkom tohto snaženia síce bola malá a veľká novela zákona o sociálnom
poistení, avšak tieto prešli parlamentu bez podpory všetkých sociálnych
partnerov, a nedokázali reagovať na pálčivé problémy financovania poisťovne.
Ambície a predsavzatia z programového vyhlásenia sa vláde podarilo naplniť
v podstate len v oblasti II. piliera. Bohužiaľ, neobišlo sa to bez závažných
negatív, kvôli ktorým je možné sa na II. pilier pozerať ako na auto bez
poháňanej nápravy. Auto je rovnako veľké (nezmenil sa 9% odvod), auto nezmenilo
vlastníka (úspory patria sporiteľom, je možné ich dedenie), akurát motor, ktorý
mal zabezpečiť zhodnocovanie úspor bol vyradený, nahradený neutrálom, ktorý v
tomto prípade predstavuje zhodnotenie úspor na úrovni terminovaného vkladu v
banke.
Vláde sa podarilo do druhého piliera vniesť dobrovoľnosť, avšak namiesto toho,
aby sporiteľom umožnila vystúpenie v prípade nesúhlasu, nastavila parametre
tak, že o vstup do druhého piliera sa treba prihlásiť. Výsledkom je, že zhruba
polovica absolventov, ktorí vo svojom mladom veku nemajú pomyslenia na
dôchodkové zabezpečenia, ostáva, pravdepodobne bez uváženia, len v prvom
pilieri. To z dlhodobého hľadiska oslabuje schopnosť druhého piliera
znížiť verejné výdavky na záchranu deficitného prvého piliera. Rovnako sa vláde
podarilo z druhého piliera dostať sporiteľov, u ktorých považovala kapitálové
sporenie za nevýhodné. Dosiahla to najmä zrušením uhrádzania príspevkov za
invalidov a predefinovaním minimálnej doby sporenia z 10 na 15 rokov. Táto
zmena pravidiel počas hry bola aj dôvodom pre podanie na Ústavný súd, ktorý však
z neznámych príčin doteraz nerozhodol.
Pre druhý pilier však nebolo rozhodujúce, že pri prvom
otvorení ho opustilo 100 tisíc ľudí (aj po masívnej, a zo strany verejných
inštitúcií v podstate jednostrannej kampani) a pri druhom 65 000 namiesto
plánovaných 150 000. Zásadnou sa stala snaha naplniť cieľ vyššej bezpečnosti
úspor sporiteľov.
Tomuto zásadnému kroku chýbala poctivá diskusia asi najviac. Nebolo
povedané, čo si zaslúži ochranu, pred čím a za akú cenu. Finančná kríza
okresala výnosy fondov DSS a vláda túto skutočnosť pohotovo využila na prípravu
nových opatrení. Najprv sa uvažovalo o garantovanom fonde. Potom to boli úvahy
o štátom riadenej správcovskej spoločnosti. Nakoniec sa do parlamentu dostal
návrh, ktorý priznával správcovským spoločnostiam odplatu až na základe
skutočného zhodnotenia prostriedkov a to vo výške 5,6 %. Pre sporiteľov táto
zmena síce znamená možnosť vyššieho zhodnotenia, vzhľadom na celkové zníženie
poplatkov, avšak nie je zadarmo. Pôvodný návrh ministerstva financií predpokladal,
že zhodnotenie úspor sa bude posudzovať na základe päťročného kĺzavého obdobia.
Odmeňovanie tým malo byť rozšírené o motivačný prvok za aktivitu. V prípade
záporného výsledku musia doplniť stratu z vlastných zdrojov. Päť rokov je síce
z pohľadu dlhodobého sporenia relatívne krátka doba na posúdenie úspešnosti
manažérov, avšak nie je výrazne limitujúca, čo sa týka investičných stratégií.
Do histórie dôchodkového sporenia sa však zapísal poslanec Smeru-SD Róbert
Madej, ktorý bez akýchkoľvek podkladových analýz a odborných argumentov
navrhol skrátiť toto obdobie na šesť mesiacov. Akceptovanie tejto zmeny
parlamentom zásadne zmenilo motiváciu správcovských spoločností zhodnocovať
úspory, čo je možné ilustrovať prirovnaním k futbalistovi, ktorý dostane odmenu
za strelený gól, ak však jeho družstvo gól inkasuje, bude musieť zaplatiť 20
násobok tejto odmeny. Výsledkom sú takmer identické portfólia správcovských
spoločností, ktoré majú jeden spoločný prvok, neobsahujú takmer žiadne akciové
tituly. Ich hodnota je totiž príliš pohyblivá na to, aby boli spoločnosti
ochotné riskovať krátkodobý pokles ich ceny. A práve akciové tituly
predstavovali motor a nádej na očakávané zhodnotenie úspor.
Súčasná vláda bude tej nastupujúcej odovzdávať systém sociálneho poistenia v
horšom stave, v akom ho prevzala. Nedokázala pripraviť zjednotenie odvodov
a vymeriavacích základov, ani narovnať neprimerané sadzby jednotlivých odvodov.
Kvázi poisťovaciu schému nedokázala finančne zabezpečiť či už systémom rezerv,
alebo výdavkových bŕzd pred efektmi spomalenia hospodárskeho rastu, teda
poklesom odvodových príjmov.
Sociálna poisťovňa tak dnes nie je finančne stabilizovaná, vyžaduje
extra dotáciu z daní občanov, keďže príjmy zo všetkých odvodov ekonomicky
aktívnych osôb nepostačujú ani na výplatu všetkých starobných dôchodkov. Ak by
poisťovňa neprevádzala časť príspevkov do II. piliera, dokázala by ešte
vyplatiť časť invalidných dôchodkov, ale výdavky na ostatné dávky by tiež
musela financovať z dotácie zo štátneho rozpočtu. Takáto situácia bude
pretrvávať minimálne nasledujúce 4 roky, vzhľadom na pomalý rast počtu
zamestnancov a prakticky neustálu valorizáciu dôchodkov. Tento systém pritom
stále nie je upravený tak, aby reflektoval zmenu demografickej štruktúry
obyvateľstva, ktorá sa s istotou a výrazne prejaví začiatkom budúcej dekády. Ak
schodok Sociálnej poisťovne nemá v budúcnosti dominovať výdavkom štátneho
rozpočtu, nová vláda bude musieť prijať reštriktívne opatrenia vo výplate
dôchodkov, minimálne vo veku odchodu do dôchodku, pravdepodobne však aj vo
valorizácii a miere zásluhovosti. Čím skôr tak urobí a využije možnosť dlhšieho
prechodného obdobia, tým bude táto úprava znesiteľnejšia pre budúcich dôchodcov
(súčasných pracujúcich), aj pre dnešných poberateľov dôchodkov.
Dôležité úpravy bude potrebné prijať aj v druhom pilieri, ktorého postavenie je
teraz významne oslabené, a nie je schopný naplniť očakávania, ktoré boli
pri jeho vzniku do neho vkladané.
Autori:
Mgr. Richard Ďurana, PhD. je riaditeľom INESS – Inštitútu ekonomických a
spoločenských analýz. Venuje sa oblasti verejných financií, hospodárskej
politiky a trhu práce. Je spoluautorom odborných publikácií o sociálnej
politike, zdravotníctve a neefektívnom nakladaní verejných financií. Pravidelne
komentuje hospodárske dianie a publikuje články v mienkotvorných médiách. Je
absolventom Prírodovedeckej fakulty UK v Bratislave, doktorát získal v oblasti
biochémie na Slovenskej akadémii vied, kde tiež pôsobil ako vedecký pracovník.
Od roku 2006 pracuje v INESS, ktorý spoluzakladal.
Mgr. Radovan Ďurana je analytikom pre oblasti verejných financií, sociálneho
systému a energetiky v Inštitúte ekonomických a spoločenských štúdií INESS. Po
ukončení štúdia na Fakulte mamagmentu UK pracoval ako analytik v banke. V roku
2006 spoluzakladal INESS, v ktorom dodnes pôsobí. Popri odborných analýzach
pravidelne publikuje v médiách a prednáša o štruktúre a problémoch verejných
financií.
