Legislatíva v zdravotníctve - keď viacej neznamená lepšie

Staré právnické motto hovorí, že „neznalosť zákona neospravedlňuje“. To je ťažko rozporovať, asi by nedávalo zmysel, aby zákony platili len pre tých, ktorí si ich prečítajú.

No všetko má svoje náklady, vrátane štúdia zákonov. Expandujúca legislatíva zvyšuje mentálne, aj finančné náklady na dodržiavanie zákona. A niekedy sa v tom objeme dokonca stratí aj zákonodarca a výsledkom je legislatíva, ktorá má nejasný výklad, protirečí si, alebo je nevykonateľná. 

To, či je zákon zrozumiteľný, alebo nie, sa dá väčšinou určiť len subjektívne – praxou. No sú spôsoby, ako kvantitu a do menšej miery aj kvalitu zákonov merať. V INESS to robíme dvoma spôsobmi. 

Prvým spôsobom je meranie počtu novelizácii zákona. Zákony nie sú, a ani by nemali byť, nemenným elementom štátneho aparátu. Je v poriadku zmeniť alebo odstrániť zlé zákony, a aj tie dobré je potrebné z času na čas aktualizovať tak, aby reflektovali vývoj vo svete. Ak sa však zákony menia príliš rýchlo, vytvára to značné náklady: od právnej neistoty cez administratívne náklady až po vytváranie dojmu, že politici skôr tápu, než že by mali situáciu pevne pod kontrolou. 

V roku 2022 sme preto pripravili zoznam 11 kľúčových zdravotníckych zákonov, z ktorých 6 pochádza z reformného roku 2004, ďalšie 2 sa pridali v roku 2011, a po jednom zákone pribudlo v rokoch 2006, 2007 a 2013. Pre každý zákon sme spočítali novely za jednotlivé roky tak, ako ich uvádza portál Slov-Lex. Na individuálne novely sme sa pozerali preto, že aj keď bolo vo viacerých prípadoch implementovaných viacero noviel naraz, každá novela vytvára samostatné náklady. Rozsah noviel je rôzny, od komplexných zmien až po drobné úpravy. 

Celkovo sme medzi rokmi 2004 a 2022 zaznamenali až 603 novelizácií vybraných zákonov. Posledné tri roky pritom boli rekordné, keďže všetky tri patria do štvorice rokov s najväčším počtom novelizácií za celé sledované obdobie. Najviac – až 78 – novelizácií sme zaznamenali v roku 2022. Zákon o liekoch sa umiestnil zhruba v strede pomyselného rebríčka. Treba však pripomenúť, že covidové obdobie bolo čiastočne relevantnou zámienkou na väčšiu intenzitu novelizácií. 

Druhým meraním legislatívy bola analýza objemu zákonov, ktorú sme spravili v januári 2024. Jej podstatou bolo zmeranie počtu slov v zákonoch a dĺžka viet v zákonoch. Vychádzali sme z jednoduchej premisy, že čím viac slov a čím dlhšie vety zákon obsahuje, tým je zložitejší a jeho pochopenie a absorbovanie nákladnejšie. Keďže sme v tejto práci analyzovali nielen zdravotníctvo, ale aj školstvo či podnikateľské prostredie, zahrnuli sme iba tri zdravotnícke zákony: Zákon o zdravotných poisťovniach, Zákon o rozsahu a podmienkach úhrady liekov a Zákon o rozsahu zdravotnej starostlivosti.

V prípade zdravotníckych zákonov nastal paradox, ktorý sme pri iných zákonoch neidentifikovali, a to pokles počtu slov v Zákone o rozsahu zdravotnej starostlivosti, ktorý sa z dlhodobého hľadiska udržal. Síce v tomto zákone na úvod 21. storočia nastal rast, no po roku 2012 sa počet slov znížil, keď klesol z vyše 6000 na zhruba 5000 slov. Pri zvyšných dvoch to neplatilo ani omylom. Zákon o zdravotných poisťovniach narástol zo zhruba 22 000 slov na 55 000 a Zákon o rozsahu a podmienkach úhrady liekov zo zhruba 26 000 na 47 000 slov.

Ak sa porovná počet slov v čase vyhlásenia zákona a v roku 2023, došlo k poklesu o 18,7 %. V ostatných zákonoch došlo k významnému rastu počtu slov, ktorý bol v prípade zákona o zdravotných poisťovniach 150,6 %.

Vety v Zákone o rozsahu a podmienkach úhrady liekov sa od svojej účinnosti predĺžili až na 27 slov. Tento zákon má tak najdlhšie vety z analyzovaných zákonov z oblasti zdravotníctva, školstva a podnikateľského prostredia.

Takouto pomerne priamočiarou metodikou je možné ukázať, že (aj) zdravotnícke zákony sa s postupujúcimi rokmi menia stále častejšie, ich objem sa nafukuje a obsah komplikuje. V legislatíve však rozhodne neplatí, že dlhšie je lepšie. Slovenské zdravotníctvo by profitovalo z menšieho množstva, ale kvalitnejšie napísanej legislatívy.

Medium 1/2024