V čom sa s IFP zhodneme a kde vytvára falošnú dilemu

Približne pol roka od zverejnenia predbežnej informácie o plánovanej dani zo sladených nápojov sme sa dočkali – Inštitút finančnej politiky (IFP), analytický útvar Ministerstva financií (MF), zverejnil na svojej stránke „Veľký prehľad k spotrebným daniam zo sladených nápojov.“ V INESS sa z tohto príspevku do odbornej debaty tešíme a v nasledujúcich riadkoch ho rozoberieme.

V čom sa s IFP zhodneme

Budeme veľkorysí a budeme pracovať s predpokladom, že MF tento prehľad malo k dispozícii počas celého procesu tvorby dane a nedorábalo ho až priebežne, aby existovala aspoň nejaká analýza (aj keď v takomto prípade pôsobí zvláštne zmena rétoriky MF ohľadne odôvodnenia návrhu). Aj tak je však škoda, že prehľad zverejnili až 27. mája, teda po tom, čo verejná diskusia prebehla a zákon ostáva už len schváliť v parlamente. Ak by totiž prehľad uverejnili ihneď, mohla diskusia k dani byť ešte plodnejšia, keďže by umožnila lepšie sa do nej zapojiť širšiemu spektru aktérov.

INESS bol aktívny počas celej diskusie týkajúcej sa tejto dane a opakovane prezentoval niekoľko kľúčových téz. Sme radi, že viacero z nich potvrdil aj IFP. Z prehľadu sa napríklad dozvieme, že daň je (mierne) regresívna, že prenos dane do cien sladených nápojov je približne 80%, že vedie k poklesu spotreby, ale hlavne, že výsledky jej vplyvu na zdravotné benefity sú „viac-menej zmiešané“ (k tomuto bodu sa ešte dostaneme neskôr). Analytici IFP tvrdia že ak sú našim primárnym cieľom zdravotné benefity, samotná daň to nevyrieši, že aspoň časť výnosu by mala byť vyčlenená na zdravotníctvo, a že by sme si mali nastaviť merateľné výsledkové ukazovatele (KPIs) s cieľom zistiť, či sme daňou cieľ dosiahli. To všetko sú závery, ku ktorým sme prišli aj my v INESS, a s ktorými súhlasíme.

Poznámku si zaslúži možno len nasmerovanie výnosov do zdravotníctva. Po prvé, ak nám ide o zdravie, mala by na zdravotníctvo byť použitá čo najväčšia časť výnosov, ideálne celý výnos – nie časť, ako píše IFP. Po druhé, existujú aj iný, podľa nás efektívnejší spôsob, ako zabezpečiť aby jednotlivci niesli následky za svoje správanie – nastaviť systém zdravotného poistenia tak, aby reflektoval rizikové faktory jednotlivca. Sem patrí napríklad aj nadváha a obezita. Ak by jednotlivec so zvýšenou hmotnosťou nechcel platiť takzvanú rizikovú prirážku na poistnom, mohol by sa snažiť svoje zdravie zlepšiť. Napríklad aj znížením konzumácie sladených nápojov.

Systém by samozrejme mohol fungovať aj opačne. Jednotlivci by za zlepšenie svojho zdravotného stavu (zníženie BMI) boli odmeňovaní rôznymi benefitmi alebo finančne. Takýto prístup by efektívnejšie a adresnejšie zohľadňoval dopady správania. Plošná daň na sladené nápoje však spôsobí, že ju budú platiť aj ľudia so zdravým životným štýlom, ktorí si len občas doprajú sladený nápoj.

Čo treba zdôrazniť

V prehľade však existujú aj veci, ktoré IFP podľa nášho názoru nedostatočne adresovalo alebo zdôraznilo. IFP napríklad píše, že zavádzanie daní zo sladených nápojov „ako jeden z možných nástrojov na znižovanie nadmernej spotreby sladených nápojov, resp. ako súčasť širšej stratégie odporúčajú viaceré renomované inštitúcie“ a menujú Svetovú banku, Medzinárodný menový fond, OECD a Európsku komisiu. V prvom rade je škoda, že počas celej niekoľkomesačnej debaty nezaznela definícia „nadmernej spotreby.“ Máme na Slovensku nadmernú spotrebu? To neviem, ale viem, že spotreba sladených nápojov na Slovensku klesá. Aj bez dane.

Po druhé, predpokladáme, že zníženie spotreby nie je samoúčelný cieľ, ale má dosiahnuť zdravotné benefity. Lenže IFP píše, že „výsledky vplyvu dane na zdravotné benefity (napr. pokles BMI, nadváhy, obezity, zníženie kardiometabolických ochorení) sú viac-menej zmiešané.“ Odvolanie sa na autority „daň odporúča WHO a podobne“ nestačí (ide prinajlepšom o argumentačnú skratku), ale, ako píše IFP, dôkazná situácia nie je taká jednoduchá.

Áno, v prehľade sa spomína, že zavedenie dane musí byť pre dosiahnutie výsledkov v oblasti zdravia spojené s ďalšími opatreniami. Lenže ako sme už písali v tomto článku, v ďalších opatreniach sa štát príliš nečiní, respektíve mu to ide pomaly. Navyše daň zo sladených nápojov nebola predstavená ako súčasť nejakej komplexnejšej stratégie a téma znižovania nadváhy a obezity sa celospoločenskou stala až pri návrhu tejto dane.

IFP pod hlavičkou „Prehľad štúdií mapujúcich vplyvy konzumácie sladených nápojov, resp. zavedenia dane zo sladených nápojov na zdravie“ zhrnulo 30 publikácií (plus 2 metaštúdie, ktoré spomínajú zvlášť). 17 z týchto štúdií neskúma dopad dane, prípadne neskúma dopad dane na nadváhu alebo obezitu. Skúmajú napríklad vplyv konzumácie cukru na obezitu, vplyv dane na spotrebu, a podobne. Že nadmerná konzumácia cukru vedie k obezite a daň zo sladených nápojov znižuje ich spotrebu samozrejme nepopierame. Ako sme však vysvetľovali v našej publikácii, zníženie spotreby nemusí automaticky viesť aj k zníženiu nadváhy alebo obezity, keďže do tohto procesu vstupuje mnoho iných faktorov (napríklad cezhraničné nakupovanie).

4 publikácie neobsahujú vlastné skúmanie a nejde ani o systematický prehľad alebo metaštúdiu. Ide o publikáciu Austrálskej medicínskej asociácie, publikáciu Brownell a kol., manuál WHO k zdaňovaniu sladených nápojov, ktorý sa na jeden a pol strane poskytuje naratívny prehľad zistení literatúry (a sám konštatuje, že „pozorovacích (observačných) štúdií o vplyve daní z zo sladených nápojov na zdravotné výsledky je […] málo“ (WHO 2022: 22)), a blogový článok na stránke WHO, v ktorom WHO vyzýva krajiny na zvýšenie daní na alkohol a sladené nápoje.

Z tých štúdií, ktoré skutočne skúmajú dopad dane na nadváhu alebo obezitu je väčšina založená na modelovaní alebo mixe modelovania a empírie (v prípade prehľadových štúdií a metaštúdií). Modelovacie štúdie sú samozrejme legitímnym typom dôkazov, ale nemôžeme ich považovať za „empirické dôkazy“. Po prvé, sú to – ako vyplýva z názvu – modely. To znamená, že vyplývajú z našich znalostí sveta, ktoré sú nedokonalé, a teda aj obraz, ktorý vytvárajú, sa nutne od reality bude líšiť. Po druhé, viaceré modelovacie štúdie, ktoré našli štatisticky signifikantný vplyv dane zo sladených nápojov na nadváhu alebo obezitu našli minimálne dopady, maximálne v jednotkách percent (napríklad tu alebo tu). Na to však napokon upozorňuje aj IFP.

To, že nájsť empirický dôkaz znižovania nadváhy alebo obezity daňami je extrémne náročné ilustrujú napríklad Fínsko, Maďarsko, či Belgicko. Každá z týchto krajín v rokoch 2009-2012 zaviedla alebo aktualizovala svoju daň zo sladených nápojov. Medzi rokmi 2014 a 2019 (teda v rokoch, počas ktorých sa efekt dane mohol aspoň začať prejavovať) však v každej z týchto krajín stúpla nadváha aj obezita. Výnimkou je Francúzsko, ktoré daň zaviedlo v roku 2012 a kde miera obezity aj nadváhy veľmi mierne (o desatiny percentuálnych bodov) klesla. Prinajlepšom by sme tak mohli diskutovať o spomaľovaní rastu miery obezity v dôsledku dane, to si však vyžaduje znalosť vývoja situácie bez zavedenia dane. A tam sa opäť dostávame k výzvam spojenými s modelovacími štúdiami.

Najväčším problémom tohto dokumentu však je jeho politický nádych, ktorý je prítomný napriek podnadpisu „fakty a dáta bez prikrášlenia.“ V sekcii „Spotrebná daň zo sladených nápojov (nielen) ako ďalší zdroj príjmov“ totiž IFP túto daň prezentuje ako lepšiu alternatívu v porovnaní s inými daňami (ako príklad sú uvádzané dane z práce). Lenže toto je vytváranie falošnej dilemy. My totiž môžeme konsolidovať aj na strane výdavkov, bez toho, aby sme ľuďom brali nimi zarobené peniaze. Tento prístup má jednu kľúčovú výhodu – nedá politikom do rúk ďalšie zdroje, ktoré by mohli minúť na populistické, neadresné a zbytočné dávky.

Mimochodom, vedeli ste, že Ministerstvo kultúry predložilo návrh, aby cirkvi v roku 2027 dostali od štátu o takmer 26 miliónov eur viac ako bolo pôvodne v pláne? To je viac ako 23 % prostriedkov, ktoré má v danom roku štát vybrať na dani zo sladených nápojov.

Prečo vlastne IFP analýzu zverejnil?

IFP v prehľade venoval pomerne veľa priestoru analýze podmienok, ktoré by daň mala spĺňať na to, aby bola efektívna a pomáhala aj zdraviu. Riadila sa týmito zisteniami vláda? V mnohých prípadoch nie.

Že daň nie je súčasťou širšieho plánu alebo stratégie na zlepšovanie zdravia – resp. tak nie je prezentovaná – sme už spomínali. Deje sa tak napriek tomu, že „na maximalizovanie potenciálnych pozitívnych zdravotných účinkov sa odporúča“, aby sa tak stalo. Zároveň výnosy z dane nie sú vyčlenené na financovanie zdravotníctva, opäť napriek tomu, že to IFP odporúča. A návrh neobsahuje ani zdravotné KPIs, opäť v rozpore s odporúčaním IFP.

Veľa priestoru je venovaného nastaveniu dane, konkrétne či má byť sadzba pevná alebo škálovaná. (tzn., že by výška sadzby závisela od obsahu cukru v nápoji). Pri pevnej sadzbe IFP ako výhodu uvádza zníženú administratívnu a implementačnú náročnosť, pri škálovanej zas motiváciu „výrobcov upravovať zloženie smerom k nižšiemu obsahu cukru pod stanovené hranice sadzieb dane“ a „relatívne vyššie zdravotné a na to naviazané dlhodobé ekonomické benefity oproti systému dane uvaľovanej na objemovú jednotku.“ Inak povedané, ak sa rozumne nastavia tieto limity, výrobcovia môžu postupne znižovať množstvo pridaného cukru, a tak vláda dosiahne zníženú spotrebu cukru aj bez toho, aby občania platili vysoké spotrebné dane.

Slovenská daň má pevnú sadzbu. Vo výsledku to teda vyzerá, že vláda sa rozhodla pre jednoduchšiu cestu na úkor možnosti efektívnejšie znížiť množstvo spotrebovaného cukru. Navyše, organizácia UNESDA, ktorá zastupuje Európskych výrobcov nealkoholických nápojov, a do ktorej patrí aj Asociácia výrobcov nealkoholických nápojov a minerálnych vôd na Slovensku, preferuje v prípade zavádzania dane odstupňovaný dizajn. Administratívna a implementačná náročnosť tak pravdepodobne nie je neprekonateľnou prekážkou a zavedenie pevnej sadzby na Slovensku je premárnenou príležitosťou.

Lenže návrh zákona je napísaný tak, aby maximalizoval príjmy štátnej kasy. Rozdiely medzi znením zákona a výsledkami analýzy IFP vzbudzuje mnoho otázok. Zmenila by sa konštrukcia zákona, keby IFP túto analýzu zverejnil pred písaním návrhu zákona? Alebo sa vedenie ministerstva vlastných analytikov na názor nepýta?

Záver

Tak si to zhrňme. Slovenská vláda roky nezodpovedne hospodárila a teraz je v značnom deficite a dlhu. Namiesto toho, aby si toto priznala a zoškrtala zbytočné výdavky a aktivity štátu, rozhodla sa vybrať viac peňazí z vreciek ľudí. Navrhla preto daň zo sladených nápojov, ktorú pôvodne vydávala za šľachetnú snahu zlepšiť zdravie populácie. V istom bode však v dôsledku kritiky širokého spektra aktérov priznala, že jej vlastne o zdravie až tak nejde a hlavným cieľom je konsolidácia.

Analýza k tejto dani prišla až po tom, ako ju schválila vláda. Tá potvrdzuje najpodstatnejšie body z kritiky, ktorá sa na vládu zniesla a ponúka falošnú dilemu o možnostiach konsolidácie. Zároveň ponúka niekoľko návrhov, ako situáciu aspoň trošku zlepšiť. Mnohé z nich však ostávajú vládou odignorované.

V INESS stále za najlepšiu možnosť považujeme daň nezaviesť. Aj prijaté zákony sa však môžu rušiť, tak ako bola táto daň zrušená v Dánsku alebo v Nórsku.

30. 05. 2024, DenníkN