Ústavný súd o dôstojnosti práce

Nestáva sa často, že nález českého Ústavného súdu vyvolá diskusiu v slovenských médiách a v radoch verejnosti. Nálezu Pl.ÚS 1/12 z 27. novembra sa to ale podarilo- súd v ňom rozhodol, že práca nezamestnaných v rámci tzv. verejnej služby je protiústavná. V nasledujúcich riadkoch sa pokúsime rozobrať toto mimoriadne rozhodnutie podrobnejšie.

Dôvodov, prečo označiť nález za mimoriadny je hneď niekoľko. Jednak je neobyčajne rozsiahly, nielen čo do dĺžky textu (97 strán, teda zatiaľ, niektoré odlišné stanoviská sudcov ešte neboli zverejnené), tak čo sa týka počtu navrhovateľov a ďalších zúčastnených strán, tak aj počtu zákonov, o ktorých sa rozhoduje.

Z nášho pohľadu je podstatné rozhodnutie v súvislosti s verejnou službou nezamestnaných, pri ktorej navrhovatelia namietajú rozpor s Všeobecnou deklaráciou ľudských práv a ďalšími medzinárodnými dohovormi, ktorými je Česká republika viazaná. Podľa ustanovení §30 ods. 2 zákona o zamestnanosti je úrad práce povinný vyradiť z evidencie uchádzačov o zamestnanie uchádzača, ktorý je v evidencii dlhšie, než dva mesiace a odmietne bez vážneho dôvodu vykonávať verejnú službu v rozsahu do 20 hodín týždenne. Navrhovatelia sa domnievajú, že toto ustanovenie je v rozpore s čl. 23 ods. 1 Všeobecnej deklarácie ľudských práv (právo na slobodnú voľbu povolania a ochranu proti nezamestnanosti) a s ďalšími medzinárodnými dohovormi, vrátane čl. 1 Európskej sociálnej charty. Ďalej sa domnievajú, že nariadenie verejnej služby je nútenou prácou v súlade s Dohovorom o nútenej alebo povinnej práci (506/1990 Zb.), ktorý v článku 2 definuje nútenú prácu ako „každú prácu alebo službu, ktorá sa od ktorejkoľvek osoby vymáha pod hrozbou akéhokoľvek trestu a na ktorú sa nazývaná osoba neponúkla dobrovoľne“ [2], s výnimkou vojenskej služby, práce väzňov, práce vykonávanej v prípade mimoriadnych okolností (vojny, živelné pohromy) a bežných občianskych povinností v danej krajine (obdobný zákaz formuluje aj Listina základných práv a slobôd v článku 9, ktorá je súčasťou ústavného poriadku ČR). Navrhovateľ sa domnieva, že vyradenie z evidencie má sankčný charakter, keďže je s ním spojená strata nároku na podporu v hmotnej núdzi, nároku na podpory v nezamestnanosti a pri rekvalifikácii a tiež vzniká vyradenému občanovi povinnosť platiť poistné na verejné zdravotné poistenie (domnienku podporuje judikatúrou ÚS ČR a Európskeho súdu pre ľudské práva). Navrhovateľ tiež upozorňuje, že za výkon práce nie je uchádzačovi poskytnutá nijaká odmena, dokonca ani kompenzácia cestovných nákladov, čo je v rozpore s čl. 28 Listiny a s čl. 26 ods. 3 Listiny (právo na primerané hmotné zabezpečenie v nezamestnanosti). Navrhovateľ tiež upozornil na to, že v prípade odmietnutia verejnej služby môže byť občanovi odňatá podpora v nezamestnanosti napriek tomu, že si v predchádzajúcom zamestnaní platil poistný odvod na poistenie v nezamestnanosti.

Súd následne požiadal o vyjadrenie ministra práce a sociálnych vecí, Dr. Drábka. Ministerstvo uvádza, že odmietnutie účasti na verejných službách má za účel podporenie aktivity nezamestnaných, ktorým sa nemá vyplácať byť nezamestnanými a ďalej argumentuje aplikačnou praxou tohto ustanovenia, kedy podľa ministerstva je verejná služba len jednou zo súčastí individuálneho akčného plánu, ktorého cieľom je zvýšenie zamestnateľnosti jednotlivého uchádzača, ďalej argumentuje existenciou inštitútu aj v ďalších európskych krajinách (vrátane SR). Vyplatenú sociálnu dávku (podporu v nezamestnanosti atď.) označuje ministerstvo za odmenu za splnenie stanovených podmienok a odmieta sankčný charakter vyradenia z evidencie.

O vyjadrenie bol požiadaný aj verejný ochranca práv Dr. Varvařovský, ktorý okrem iného uviedol, že verejná služba sa týka aj občanov, ktorí nepoberajú nijaké dávky, iba za nich z titulu ich evidovania ako uchádzačov platí štát odvod na zdravotné poistenie. Prípady osôb, ktoré sa obrátili na jeho úrad naznačujú, že by mohlo byť porušované Listinou garantované právo na spravodlivú odmenu za vykonanú prácu, jednotliví sťažovatelia tiež uvádzajú, že výkon verejnej služby je pre nich záťažou, lebo si musia hradiť sami cestovné náklady, okrem toho sa často vykonáva práca, ktorá je podľa nich zbytočná a v rozpore s ľudskou dôstojnosťou sú pri výkone práce označovaní reflexnými vestami s písmenami „VS“. Verejný ochranca práv ďalej považuje za spornú snahu štátu vytvoriť akýsi preventívny systém, namiesto dôslednej kontroly jednotlivých zneužívateľov systému sociálneho zabezpečenia.

K vyjadreniu ministerstva práce poskytli svoju repliku aj navrhovatelia (skupina poslancov a senátorov), ktorí poukázali najmä na skutočnosť, že v štátoch s inštitútom verejnej služby je s výkonom práce spojená odmena a zdôraznili ich argument poistného charakteru systému zabezpečenia v nezamestnanosti.

Napokon tak  mohlo dôjsť k posúdeniu súladu s Ústavou súdom. Ústavný súd konštatoval, že práca vo verejnej službe má všetky znaky závislej práce, ďalej súd konštatuje, že zákaz nútenej práce (čl.9 Listiny) smeruje k ochrane ľudskej slobody a dôstojnosti. Tu je asi na mieste poznamenať, že ochrana dôstojnosti je kľúčovou témou moderných úvah o ľudských právach (čl. 10 Listiny, Protokol 13 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, atď), dokonca sa niekedy zdá, že dôstojnosť je považovaná za dôležitejšiu, než negatívne vymedzená individuálna sloboda, napríklad dnes už bývalá sudkyňa ÚS  Dr. Wagnerová v jednom zo svojich stanovísk píše: „...lidská důstojnost, jak shora uvedeno, představuje nejvyšší hodnotu stojící v základu celého českého právního řádu, jakož i ústavního pořádku. Lidskou důstojnost lze totiž nahlížet jako finální účel obou zmíněných, jimž dodává legitimitu...“3, koniec koncov samotná Listina základných práv a slobôd vo svojom prvom článku hovorí „Ľudia sú slobodní a rovní v dôstojnosti i v právach“4.
Súd ďalej konštatuje, že verejná služba je verejnoprávnym vzťahom, kde uchádzač nemá možnosť rozhodnúť o dĺžke, mieste ani spôsobe vykonávania práce, pričom odmietnutie jej vykonávania môže výrazne ovplyvniť uchádzačovu finančnú situáciu. Súd spochybňuje predchádzajúcu argumentáciu ministerstva práce, že verejná služba má brániť sociálnemu vylúčeniu uchádzača, keďže podľa názoru súdu štát priznáva takejto práci nižšiu hodnotu než je obvyklé (tým že ide o prácu neplatenú), navyše poukazuje na podobnosť s výkonom trestu verejne prospešných prác, čím znižuje jej hodnotu v očiach verejnosti ešte viac. Súd súhlasí aj s argumentom, že zneužívanie dávok nie je možné predpokladať u všetkých ich poberateľov a intenzívne poukazuje na to, že to, ktorému uchádzačovi krajský úrad práce ponúkne účasť na verejných službách a ktorému nie, je vecou náhody, resp. vytvára priestor na (v právnom štáte neprípustnú) svojvôľu úradu. Navyše tak vznikajú dve skupiny uchádzačov, jedna, ktorá musí vykonávať verejnú službu, aby dostala dávky v nezamestnanosti a druhá, ktorá ich dostáva bez ďalšieho- toto naznačuje porušenie princípu rovnosti v dôstojnosti podľa čl. 1 Listiny. 

Napokon tak súd konštatuje, že zákon ukladá povinnosť, ktorej bremeno (20 hodín neplatenej práce týždenne) je neprimerané pre to, aby si mohol uplatniť zákonom stanovené práva (na dávky z poistenia v nezamestnanosti atď.) a navyše výkon tejto práce nie je podmienený súhlasom, naopak, za odmietnutie verejnej služby hrozí sankcia. Preto súd prišiel k záveru, že sa jedná o nútenú prácu v zmysle čl. 9  Listiny, pričom podľa súdu nespadá verejná služba pod žiadnu z výnimiek, uvedených v ods. 2 čl. 2 Dohovoru o nútenej alebo povinnej práci (argument ministerstva o mimoriadnych okolnostiach spôsobených hospodárskou krízou súd odmietol ako neopodstatnený)  navyše zákon porušuje aj zákaz svojvôle (čl.1 ods. 1 Ústavy ČR) a zásadu rovnosti v dôstojnosti.

Ďalej súd v náleze konštatuje, že podpora v nezamestnanosti je garantovaná štátom vytvoreným systémom poistenia, pričom občan legitímne očakáva, že v prípade nezamestnanosti mu bude z tohto systému poskytnutá dávka, čo ale v prípade vyradenia z evidencie z dôvodu odmietnutia verejnej služby nenastane. Podľa názoru ÚS má uchádzač z hľadiska práva na odmenu za vykonanú prácu horšie podmienky, než odsúdení vo výkone trestu, pričom uchádzač vykonáva verejnú službu po ukončení obdobia poskytovania dávky v nezamestnanosti iba za štátom uhradené zdravotné poistenie, čo podľa názoru súdu je v rozpore s právom na odmenu z prácu v zmysle čl. 26 Listiny a ďalších ústavných noriem.
 
Z uvedeného si čitateľ zaiste utvorí vlastný názor, autor sa ale domnieva, že nie je možné judikát zjednodušiť v zmysle, akom bol hodnotený časťou verejnosti, tj. že Ústavný súd považuje akúkoľvek verejnú službu, respektíve prácu v nej za nedôstojnú.
 
Vladimír Monček              
Blackwind Capital         

Citovaná literatúra:
1. Nález Ústavního soudu Pl.ÚS 1/12 ze dne 27.11.2012 (publikovaný elektronicky na stránke nalus.usoud.cz, v stave zo dňa 4.12.2012)
2. Dohovor č. 506/1990 Zb. o nútenej alebo povinnej práci č. 29, uverejnené v Zbierke zákonov č. 83/1990 strana 1889 a nasl.
3. Nález Ústavního soudu Pl.ÚS 16/04 ze dne 04.05.2005 (publikovaný elektronicky na stránke nalus.usoud.cz, v stave zo dňa 11.12.2012)
4. Ústavný zákon č. 23/1991 Zb. ktorým sa uvádza LISTINA ZÁKLADNÝCH PRÁV A SLOBÔD ako ústavný zákon Federálneho zhromaždenia Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky, uverejnené v Zbierke zákonov č. 6/1991 strana 114 a nasl